11月25日下午，省十一屆人大常委會第二十一次全體會議表決時，全票通過了《浙江省曹娥江流域水環(huán)境保護條例》，條例自2011年3月1日起施行。為什么本條例能夠全票通過？下面從條例的立法必要性、立法過程、立法思路、立法目標以及內容的相關“亮點”，予以介紹：
一、立法必要性和立法過程
曹娥江是我省八大水系的第三大河。主流發(fā)源于金華市磐安縣，自南向北橫貫紹興市全境匯入杭州灣，自上而下有澄潭江、新昌江、長樂江、黃澤江、小舜江等主要支流。干流全長197公里，流域面積6080平方公里，其中紹興市境內面積5169平方公里，占紹興市總面積的62.6%。曹娥江是紹興人民的母親河，孕育了幾千年的古越文明。但是近些年以來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，流域內無序開發(fā)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活污染、河道采砂洗砂、水土流失等現(xiàn)象較為突出，對曹娥江流域水環(huán)境安全形成威脅。特別是因浙東引水工程等需要而建設曹娥江河口大閘樞紐工程并蓄水以后，曹娥江從原來的入海潮汐河流變成了一條具有流速減緩等特征的內河，水體自凈能力下降，而曹娥江干流作為浙東引水的水源和通道又必須保證良好的水質，因此對曹娥江流域水環(huán)境保護提出了更高的要求。為了保護和改善曹娥江流域生態(tài)環(huán)境，保障流域的經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，同時保證浙東引水工程的順利實施，使曹娥江能在全省的經(jīng)濟社會發(fā)展中起到重要的資源保障作用，為此，以紹興地區(qū)為主的省人大代表連續(xù)三屆在省人代會上提出議案要求省人大常委會，對曹娥江流域水環(huán)境保護制定專門的法規(guī)。
為開展曹娥江流域水環(huán)境保護的立法工作，2009年8月，由紹興市人大常委會牽頭專門成立了曹娥江流域水環(huán)境保護立法準備工作領導小組，代擬了條例草案初稿。今年，條例列入省人大常委會立法計劃一類項目,在省人大環(huán)資委牽頭下成立了由省和紹興市人大常委會、政府及相關部門人員組成的曹娥江流域保護立法起草小組，起草小組先后多次深入流域各地進行調查研究，廣泛征求紹興市、流域內相關縣（市、區(qū)）政府、有關部門及基層干部群眾的意見，草案初稿再經(jīng)紹興市人民政府常務會議討論，并向省級有關部門和紹興市區(qū)域外的曹娥江源頭地區(qū)征求意見，修改完善后形成了條例草案并提請2010年9月省十一屆人大常委會第二十次會議初審。初審后，省人大法制委員會將草案印發(fā)相關市縣區(qū)人大常委會、省人大代表、省有關部門和地方立法專家?guī)斐蓡T廣泛征求意見，并在地方立法網(wǎng)全文刊登，公開向社會征求意見；派員到紹興、新昌、嵊州等地進行立法調研，聽取紹興市政府、基層政府及有關部門的意見，還實地考察了曹娥江流域水環(huán)境保護工程。同時，召開座談會，聽取了省有關部門和紹興市有關方面的意見。根據(jù)省人大常委會組成人員的初審意見和各地、各方面的意見，法制委員會對草案進行了多次研究、修改，形成了草案修改稿并和省人大環(huán)境與資源保護委員會、紹興市作了溝通，之后提請省十一屆人大常委會第二十一次會議第二次審議。
二、立法基本思路和立法目標
條例以水污染防治法等有關法律、行政法規(guī)為依據(jù)，以促進人和自然和諧相處、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為基本理念，充分體現(xiàn)中央、省委關于生態(tài)建設和環(huán)境資源保護各項方針、政策的要求，力求通過立法形式，推動建立健全曹娥江流域水環(huán)境保護機制，規(guī)范流域建設開發(fā),加大河流管理保護力度，促進全面、持續(xù)改善曹娥江水環(huán)境質量。
本條例的立法目標：一是進行科學定位，將曹娥江保護目標定位為生態(tài)之河、文化之河、景觀之河，突破傳統(tǒng)的水利工程治水，既突出水污染防治這一重點，又對水生態(tài)保護和水資源合理利用等提出要求；二是注重協(xié)調性，協(xié)調好曹娥江流域水環(huán)境保護中各方權利義務的關系，處理好生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關系；三是突出地方特色，在維護法制統(tǒng)一的前提下，突出流域水環(huán)境保護的特殊性，有針對性地作出規(guī)定，使相關制度更加符合流域水環(huán)境保護的實際需要。
三、條例內容的相關“亮點”
（一）關于保護范圍及分級保護。曹娥江85%的流域面積位于紹興市境內，僅有支流源頭小部分集雨面積位于紹興市域外，為將流域管理與行政區(qū)劃管理統(tǒng)一起來，條例第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱的曹娥江流域，是指曹娥江干流和支流匯集、流經(jīng)的新昌縣、嵊州市、上虞市、紹興縣和越城區(qū)范圍內的區(qū)域”。在第三十八條第二款規(guī)定：“紹興市行政區(qū)域外的曹娥江源頭水環(huán)境保護工作參照本條例有關規(guī)定執(zhí)行”。同時，依據(jù)突出重點、分級保護的原則，將鏡嶺大橋以下的澄潭江、嵊州市南津橋到曹娥江大閘的曹娥江干流及該兩段河流堤岸兩側一定范圍的區(qū)域劃為曹娥江流域水環(huán)境重點保護區(qū)，并在第十三條列舉了重點保護區(qū)內的各種禁止行為。
（二）關于管理體制。為了達到流域管理與行政區(qū)劃管理的有機結合，改變一直以來條塊分治難成合力的狀況，條例借鑒太湖流域等國內代表性流域治理的經(jīng)驗，對設立曹娥江流域統(tǒng)一的“督政”性質的保護管理機構作出規(guī)定。條例第六條規(guī)定：“紹興市曹娥江保護管理機構行使紹興市人民政府依法授予的曹娥江流域水環(huán)境保護工作的組織、協(xié)調、監(jiān)督以及其他有關職權”，并列舉了五項具體職責。這一“督政”模式下的曹娥江保護管理機構雖然不履行具體行政執(zhí)法權，有別于承擔具體行政管理職能的實體機構，但有統(tǒng)一規(guī)劃部署和對有關部門及縣（市、區(qū)）分配任務、督促檢查工作并進行考核評價的權責，具有一定的權威性。從而體現(xiàn)了流域統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理的宗旨，從國內流域立法看，在流域管理體制上有一定突破。
（三）關于曹娥江流域水環(huán)境保護規(guī)劃。條例第七條規(guī)定曹娥江流域水環(huán)境保護規(guī)劃“是曹娥江流域水環(huán)境保護、管理的基本依據(jù)”，細化了編制該規(guī)劃所應當遵循的原則和規(guī)劃的通過程序。
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（四）關于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道水環(huán)境保護考核評價制度。條例第十二條明確了縣級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域主體功能區(qū)定位和生態(tài)環(huán)境功能達標要求，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道考核評價制度，對水環(huán)境保護目標考核不合格的，縣級人民政府暫停審批該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道排放水污染物的工業(yè)類建設項目，取消或者減少該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道的生態(tài)補償并限期整治。
（五）關于曹娥江流域水環(huán)境重點保護區(qū)的特別保護。明確了曹娥江流域水環(huán)境重點保護區(qū)的范圍，具體范圍由紹興市人民政府劃定，并向社會公布。為了突出對重點保護區(qū)的保護，并有利于執(zhí)行，以列舉方式明確了重點保護區(qū)內的六項禁止性行為。
（六）關于出租、發(fā)包方的污染防治義務。條例第十五條規(guī)定將場所、設施、設備租賃或者承包給他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，應當在協(xié)議中約定污染防治義務，未約定或者約定不明確的，出租、發(fā)包方應當承擔污染防治的連帶責任；禁止任何單位或者個人為產(chǎn)生嚴重水污染的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供場所或者設施、設備。
（七）關于河道采砂許可。條例第二十三條至第二十五條，明確曹娥江流域河道采砂實行統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、屬地管理原則；規(guī)定了采砂規(guī)劃的內容；規(guī)定了河道采砂許可權應當通過招標、拍賣等公平競爭方式確定；河道采砂應當同時遵守礦產(chǎn)資源、航道管理等有關法律、法規(guī)的規(guī)定；河道采砂許可證有效期屆滿，采砂單位或者個人負責恢復廢棄作業(yè)場所的地貌和植被。
（八）關于法律責任。對重點保護區(qū)內的禁止性行為設置了法律責任；針對明知或者應當知道生產(chǎn)經(jīng)營活動會產(chǎn)生嚴重水污染，仍然提供場所或者設施、設備的行為，明確了處罰措施；參照國務院《長江河道采砂管理條例》，對違反河道采砂規(guī)定行為的處罰種類、幅度作了規(guī)定。
浙江省人大常委會法工委社會行政法規(guī)處 紹興市人大常委會城建環(huán)保工委。
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