“生態(tài)保護紅線”――確保國家生態(tài)安全的生命線
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護生態(tài)環(huán)境。其中，關(guān)于劃定生態(tài)保護紅線的部署和要求是生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。生態(tài)保護紅線是指在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康。“生態(tài)保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”。
一、劃定生態(tài)保護紅線的意義
30多年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。劃定生態(tài)保護紅線，對維護國家生態(tài)安全、保障人民生產(chǎn)生活條件、增強國家可持續(xù)發(fā)展能力具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史影響。
劃定生態(tài)保護紅線是維護國家生態(tài)安全的需要。由于經(jīng)濟社會活動對自然利用強度不斷加大，我國自然生態(tài)系統(tǒng)受擠占、破壞的情況日趨嚴重，呈現(xiàn)出由結(jié)構(gòu)性破壞向功能性紊亂的方向發(fā)展。目前，我國草地生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢明顯；濕地仍在萎縮，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能持續(xù)下降。比如，過去20年間，甘南水源涵養(yǎng)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)能力下降了30%左右；黑河下游防風固沙重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)能力下降了近40%。只有劃定生態(tài)保護紅線，按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，理順保護與發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，才能構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護國家生態(tài)安全。
劃定生態(tài)保護紅線是不斷改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高，人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的要求和期待不斷提升。當前我國環(huán)境污染嚴重，以細顆粒物(PM2.5)為特征的區(qū)域性復合型大氣污染日益突出。2013年以來，我國中東部地區(qū)出現(xiàn)的長時間、大范圍、重污染霧霾天氣，影響了近6億人口。水環(huán)境質(zhì)量也不容樂觀。2012年，長江、黃河、珠江、浙閩片河流、西南諸河等十大流域的國控斷面中，劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例達10.2%。土壤污染特別是重金屬問題日益顯現(xiàn)，威脅到食品安全。畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境污染問題突出，成為農(nóng)村的最大污染源。劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風險防范有機銜接起來，才能確保環(huán)境質(zhì)量不降級、并逐步得到改善，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，建設(shè)天藍、地綠、水凈的美好家園。
劃定生態(tài)保護紅線有助于增強經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力。我國人均耕地資源、森林資源、草地資源約為世界平均水平的39%、23%和46%，大多數(shù)礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半。城鎮(zhèn)化是未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，資源環(huán)境的壓力還將進一步加大。據(jù)研究，建設(shè)用地增加率是城鎮(zhèn)化水平提高率的1.56倍，城鎮(zhèn)人口人均能耗是農(nóng)村人口的1.54倍。有研究表明，我國土地資源合理承載力僅為11.5億人，現(xiàn)已超載約兩億，我國已有600多個縣突破了聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均耕地面積0.8畝的警戒線。劃定生態(tài)保護紅線，引導人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應，促進各類資源集約節(jié)約利用，對于增強我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)支持能力具有極為重要的意義。
二、生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵
生態(tài)保護紅線的實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護紅線具有系統(tǒng)完整性、強制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性、操作可達性等特征。系統(tǒng)完整性是指生態(tài)保護紅線的劃定、遵守與監(jiān)管需要在國家層面統(tǒng)籌考慮，有序?qū)嵤粡娭萍s束性要求生態(tài)保護紅線一旦劃定，必須制定嚴格的管理措施與環(huán)境準入制度，增強約束力；協(xié)同增效性要求紅線劃定與重大區(qū)劃規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟社會發(fā)展需求和當前監(jiān)管能力相適應，與生態(tài)保護現(xiàn)狀以及管理制度有機結(jié)合，增強保護效果；動態(tài)平衡性是指在保證空間數(shù)量不減少、保護性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不退化、管理要求不降低的情況下可以對生態(tài)保護紅線進行適當調(diào)整，從而更好地使生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢相統(tǒng)一；操作可達性要求設(shè)定的紅線目標具備可實現(xiàn)性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具體來說，生態(tài)保護紅線可劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。
生態(tài)功能保障基線包括禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)生態(tài)紅線。納入的區(qū)域，禁止進行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，從而有效保護我國珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態(tài)系統(tǒng)，維護我國重要生態(tài)系統(tǒng)的主導功能。禁止開發(fā)區(qū)紅線范圍可包括自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。自然保護區(qū)應全部納入生態(tài)保護紅線的管控范圍，明確其空間分布界線。其他類型的禁止開發(fā)區(qū)根據(jù)其生態(tài)保護的重要性，通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評價結(jié)果確定是否納入生態(tài)保護紅線的管控范圍。重要生態(tài)功能區(qū)紅線劃定范圍可包括《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中規(guī)定的包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護和洪水調(diào)蓄等5類共50個重要生態(tài)功能區(qū)。通過生態(tài)服務(wù)功能重要性評價，將重要性等級高、人為干擾小的核心區(qū)域劃定在重要生態(tài)功能區(qū)紅線范圍內(nèi)。重要生態(tài)功能區(qū)紅線的劃定，既可保護生態(tài)系統(tǒng)中供給生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵區(qū)域，也能夠從根本上解決資源開發(fā)與生態(tài)保護之間的矛盾。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線劃定范圍可主要包括生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差、對環(huán)境變化反應相對敏感、容易受到外界干擾而發(fā)生退化、自然災害多發(fā)的生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)。通過對區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性進行等級劃分，將敏感性等級高、人為干擾強烈的核心區(qū)域劃定為生態(tài)保護紅線的管控范圍。生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線劃定后，將為人居環(huán)境安全提供生態(tài)保障，為協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)提供重要支撐。
環(huán)境質(zhì)量安全底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護人類生存的基本環(huán)境質(zhì)量需求的安全線，包括環(huán)境質(zhì)量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環(huán)境風險管理紅線。環(huán)境質(zhì)量達標紅線要求各類環(huán)境要素達到環(huán)境功能區(qū)要求。具體而言，要求大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量等均符合國家標準，確保人民群眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線要求全面完成減排任務(wù)，有效控制和削減污染物排放總量。到“十二五”末期，主要污染物包括化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放總量分別比2010年減少8%、10%、8%、10%。環(huán)境風險管理紅線要求建立環(huán)境與健康風險評估體系，完善環(huán)境風險管理措施，健全環(huán)境事故處置和損害賠償恢復機制，推進環(huán)境風險全過程管理。建立突發(fā)性污染事故應急響應機制，完善突發(fā)環(huán)境事件應急管理體系，加強環(huán)境預警體系建設(shè)，確保將環(huán)境風險降至最低。
自然資源利用上線是促進資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應突破的最高限值。自然資源利用上線應符合經(jīng)濟社會發(fā)展的基本需求，與現(xiàn)階段資源環(huán)境承載能力相適應。能源利用紅線是特定經(jīng)濟社會發(fā)展目標下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結(jié)構(gòu)和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗等。水資源利用紅線是建設(shè)節(jié)水型社會、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、促進土地資源有序利用與保護的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護。
三、生態(tài)保護紅線的制度保障
有效保障生態(tài)保護紅線不被逾越，確保紅線落地，必須從制度、體制和機制入手，建立嚴格遵行生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)性和根本性保障。
建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度。在明晰的產(chǎn)權(quán)框架下，科學界定自然資源和生態(tài)空間的各項功能。通過建立用途管制制度，保障自然資源和生態(tài)空間的合理用途，確保準確執(zhí)行主體功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)的定位，處理好開發(fā)與保護的關(guān)系。
建立自然資源資產(chǎn)負債表制度。建立自然資源資產(chǎn)負債統(tǒng)計、衡量與核算指標體系，摸清國家自然資源底數(shù)，包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及變化趨勢等，準確把握自然資源的存量、增量和減量等，為劃定生態(tài)保護紅線以及未來績效評估提供基礎(chǔ)性依據(jù)。
建立生態(tài)、資源和環(huán)境風險監(jiān)測預警和防控機制。構(gòu)建生態(tài)保護紅線監(jiān)測預警體系，基于國土生態(tài)安全現(xiàn)狀及動態(tài)分析評估，預測未來國土生態(tài)安全要素發(fā)展變化趨勢及時空分布，逐漸形成生態(tài)保護紅線監(jiān)測與預警、決策與技術(shù)支持一體化的，具有充分技術(shù)、人力和物力保障的，兼有處理突發(fā)事件能力的國土生態(tài)安全預警體系。
完善基于生態(tài)保護紅線的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入機制。根據(jù)不同類型生態(tài)保護紅線的保護目標與管理要求，制定差別化產(chǎn)業(yè)準入環(huán)境標準。按照生態(tài)功能恢復和保育原則，引導自然資源合理有序開發(fā)。嚴格控制新建高耗能、高污染項目，遏制盲目重復建設(shè)。
實施生態(tài)保護紅線區(qū)域補償機制。逐步建立生態(tài)保護紅線區(qū)域的補償機制，明確補償標準、資金來源、補償渠道、補償方式，并依此推動補償區(qū)域的生態(tài)保護。探索多樣化的生態(tài)補償模式，對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)方和受益方明確的區(qū)域，按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補償機制。
健全排污權(quán)有償交易機制。全面落實污染者付費原則，健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場。加快制定符合市場規(guī)律和體現(xiàn)要素價格形成機制的排污權(quán)交易制度和交易規(guī)則，體現(xiàn)環(huán)境資源市場化配置方式并提高配置效率。
建立生態(tài)保護紅線考核與責任追究機制。逐步建立差異化的生態(tài)保護紅線評估體系，逐步將生態(tài)保護紅線評估結(jié)果納入各級黨政領(lǐng)導干部的綜合考核評價體系。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任。(李干杰作者：環(huán)境保護部副部長)
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