【摘要】推進中國式現代化，首先要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。新時代在習近平生態文明思想指導下，各地施行治水和江河兩大戰略，通過河湖長制和生態補償制度兩種方式，系統化治理河湖、全面督察河湖、數字賦能河湖三種途徑和法治河湖的制度保障，形成了中國河湖保護治理的全新模式。與此同時，需要通過加強河長制跨區域聯防聯控機制、不斷提升公眾的參與程度、細化考核指標，進一步豐富和完善河湖保護治理機制。
【關鍵詞】新時代河湖保護治理河長制生態補償制度【中圖分類號】TV213【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系。”新時代，大江大河流域重點攻堅和協同治理的關系，成為習近平生態文明思想從理論創新到實踐落地的重要課題。改革開放以來，中國經濟獲得了巨大發展，與此同時，環境污染在不斷加劇。2013年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面比例分別為71.7%、19.3%和9.0%。2013年，水質為優良、輕度污染、中度污染和重度污染的國控重點湖泊（水庫）比例分別為60.7%、26.2%、1.6%和11.5%。10年后，2023年國控斷面中Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面比例分別為90.2%、9.4%、0.4%，湖泊Ⅰ～Ⅲ類為73.8%，劣Ⅴ類為4.8%。
這表明，我國自然生態環境改善取得了顯著效果，發生了歷史性改變，一江春水向東流正成為現實。原因就在于找到了一條富有中國特色的河湖保護治理的方法和路徑，即“兩山”理念、兩個戰略、兩種方式、三種途徑，以及一條保障的“22231”中國河湖保護模式。“兩山”理念是綠水青山就是金山銀山理論，兩個戰略是治水戰略和江河戰略，兩種方式是河湖長制和生態補償制度方式，三種途徑是系統治理、考核督察和數字河湖路徑，一個保障是有力的法律保障。
“兩山”理念核心思想指引下的治水戰略和江河戰略
“兩山”理念。2005年8月時任浙江省委書記習近平同志在浙江湖州安吉考察時提出：“當魚和熊掌不可兼得的時候，要學會放棄，要知道選擇，發展有多種多樣，要走可持續發展的道路。”新時代以來“兩山”理念成為習近平生態文明思想的重要組成部分，成為中國江河湖海治理的指導思想。“兩山”理念是馬克思主義人和自然關系的新發展，是習近平生態文明思想的重要內容。2020年習近平總書記再往浙江考察時提出：“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大，讓綠色成為浙江發展最動人的色彩。”
治水戰略。2014年3月14日，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，治水思路不僅是思路，而是中國的治水戰略。16字治理戰略簡單明了、科學嚴謹、邏輯嚴密，是指導新時期治水的科學指南、根本遵循。習近平總書記在2023年4月10日廣東考察工作時指出：“我國缺水且水資源分布很不均衡。推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，發展節水產業。”習近平總書記在2021年推進南水北調后續工程高質量發展座談會上指出：“要建立水資源剛性約束制度，嚴格用水總量控制，統籌生產、生活、生態用水，大力推進農業、工業、城鎮等領域節水。”
江河戰略。習近平總書記在2021年10月22日主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出：“這些年，我多次到沿黃河省區考察，對新形勢下解決好黃河流域生態和發展面臨的問題，進行了一些調研和思考。繼長江經濟帶發展戰略之后，我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略，國家的‘江河戰略’就確立起來了。”習近平總書記2023年5月16日在考察運城鹽湖時強調：“黃河流域生態保護和高質量發展，是黨中央從中華民族和中華文明永續發展的高度作出的重大戰略決策，黃河流域各省區都要堅持把保護黃河流域生態作為謀劃發展、推動高質量發展的基準線，不利于黃河流域生態保護的事，堅決不能做。”這樣黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。
習近平總書記高度重視長江經濟帶的發展，先后四次主持長江經濟帶座談會。2016年1月5日在重慶的推動長江經濟帶發展座談會，2018年4月26日在武漢的深入推動長江經濟帶發展座談會，2020年11月14日在南京的全面推動長江經濟帶發展座談會，2023年10月12日在南昌的進一步推動長江經濟帶高質量發展座談會。2016年座談會上，習近平總書記指出：“長江擁有獨特的生態系統，是我國重要的生態寶庫。當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。要把實施重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目的優先選項。”2018年座談會上，習近平總書記指出：“推動長江經濟帶發展，前提是堅持生態優先，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態環境透支問題。這就要從生態系統整體性和長江流域系統性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，實施好生態修復和環境保護工程。要堅持整體推進，增強各項措施的關聯性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。”2020年座談會上，習近平總書記強調：“要加強生態環境系統保護修復。要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治療，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。要找出問題根源，從源頭上系統開展生態環境修復和保護。要加強協同聯動，強化山水林田湖草等各種生態要素的協同治理，推動上中下游地區的互動協作，增強各項舉措的關聯性和耦合性。”
“河湖長制”：我國古代“以官治水”流域治理傳統的現代呈現
河湖長制是中國特色的河湖治理模式，最初是河長制，后來擴展到湖長制，合稱河湖長制，河湖長是由地方黨政一把手擔當，負責河湖的生態環境管理和保護。2003年10月，浙江省湖州市長興縣率先建立河長制，2007年江蘇無錫實施河長制，各級黨政負責人擔當64條河流的河長，新時代以來，全國范圍開始推廣河湖長制。2016年10月、2017年3月、2017年11月，習近平總書記3次主持召開會議審議推行河湖長制相關文件和落實情況。2016年11月，中辦、國辦發布《關于全面推行河長制的意見》，2017年6月，《中華人民共和國水污染防治法》首次寫入河長制。2017年12月，中辦、國辦印發《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，2021年，水利部印發《河長湖長履職規范（試行）》。目前，全國已經建立省、市、縣、鄉四級河湖長制度，省、市、縣、鄉四級設立了河湖長30多萬名。新時代以來，河湖長制實現了跨區域的發展，例如，2019年6月，江蘇吳江、浙江桐鄉、浙江南潯三地共同創立了聯合河湖長制，2020年9月江蘇吳江、浙江嘉善、上海青浦發布實施《長三角生態綠色一體化發展示范區重點跨界水體聯保專項方案》，實行聯合河湖長制，開展聯合巡河、聯合保潔、聯合監測、聯合執法和聯合治理。2020年11月，江蘇省南京市、揚州市、鎮江市與安徽省馬鞍山市、宣城市、滁州市，聯合商定建立跨界河湖長工作機制。
此外，在國家層面全面推行河湖長制工作部際聯席會議制度，在流域層面全部建立省級河湖長聯席會議機制。對于河湖長制，習近平總書記強調：“保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展。全面推行河長制，目的是貫徹新發展理念，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。”
“河長制”是我國古代“以官治水”的流域治理傳統的現代呈現。河長制一定程度上解決了“九龍治水”的低效之處，促進了全國主要流域148個重點斷面水質的改善和提升，但東部地區優于中西部地區，南方城市優于北方城市。一項針對長三角地區河長制的研究顯示，河長制顯著改善長三角地區的水污染，對私有企業具備更強的規制效果，主動推行河長制地區企業減排治污效果更好。
以新安江模式為代表的生態補償制度
《生態保護補償條例》指出：“生態補償是指通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。”河湖的生態補償制度開始于2012年的新安江流域，2012年浙江、安徽等四部門簽訂《新安江流域水環境補償協議》，以皖浙兩省跨界斷面（地理位置在街口鎮）高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標為考核依據，水質達到標準，浙江轉移支付1億元給安徽，沒有達到標準，安徽轉移支付浙江同樣資金。2012—2014年為首輪試點，2015—2017年為第二輪試點，2018—2020年為第三輪試點，2023年6月，浙皖兩省簽署《共同建設新安江—千島湖生態保護補償樣板區協議》，開啟第四輪試點。從“試點”到“樣板”，新安江生態補償制度獲得了巨大成功，被稱為新安江模式。
此后，新安江模式迅速在全國推廣。例如，在黃河流域，2021年5月山東省與河南省簽署《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，劉莊國控斷面水質全年均值達到Ⅲ類標準互不補償，改善一個水質類別，山東給河南補償6000萬元，水質惡化一個水質類別，則河南補償山東6000萬元。在海河流域，2017年6月，天津河北簽署《關于引灤入津上下游橫向生態補償的協議》，中央及冀津兩地3年共安排資金15億元解決上下游水環境問題。
生態補償制度是中國特色的橫向轉移支付制度，是生態環境領域的財政轉移制度，是中國河湖治理的重大創新制度。生態環境補償可以采取資金補償、對口協作、產業轉移、共建園區等多種方式。一項基于2006—2020年新安江流域生態補償制度的研究發現，生態環境補償促進了整個流域水質的改善，生態環境效果明顯。對于全國而言，基于縣域層面2007—2018年全國交界斷面水質數據的研究發現，流域生態補償政策取得了顯著的環境效益，水環境污染更嚴重、工業占比高、經濟比較落后的地區環境效益更為顯著。
系統河湖、督察河湖、數字河湖和法治河湖
系統河湖。系統治理是習近平總書記治水戰略的重要一環。2018年以來，習近平總書記在全國生態環境保護大會等場合反復強調：“山水林田湖草是生命共同體。生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條。”河湖是統一的自然生態系統，河湖治理涉及到水安全、水資源、水環境、水生態、水工程、供排水、水事務等全鏈條，因此習近平總書記強調：“堅持系統觀念，從生態系統整體性出發，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理”“要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治療”“上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理。”
督察河湖。河湖督察制度主要包括中央生態環境保護督察和水利部管理監督檢查。中央生態環境保護督察是以中央政府為督察主體，以省市級黨委或政府轄區內環境質量為督察客體，對其落實黨中央關于環保政策、法律法規、規章等方面情況進行的監督與監察，代表中央對省、區、市黨委政府落實環保責任的監督。中央生態環境保護督察已經進行了兩輪：2015年至2018年第一輪、2019年至2022年開始進行第二輪，2023年以來開始第三輪生態環境督察。河湖生態環境督察是中央生態環境督察的重要內容。水利部管理監督檢查則制度化于2019年。2019年水利部《關于印發河湖管理監督檢查辦法（試行）的通知》要求水利部每年組織流域管理機構開展常規性河湖管理監督檢查，對全國31個省（自治區、直轄市）的所有設區市實現全覆蓋，將河湖問題分成亂占、亂采、亂堆、亂建、其他等5個方面，問題的嚴重程度分成一般、較嚴重、重大三級。督察結果與干部績效考核乃至晉升有直接關系，對地方政府官員產生了震懾作用，促進了環境質量提升，特別是督察期間的環境質量提升。
數字河湖。數字經濟正在從根本上改變著人類生產生活和社會組織方式，成為重組全球要素資源，重塑全球經濟結構，改變全球競爭格局的重要力量。習近平總書記2021年10月18日在主持十九屆中央政治局第三十四次集體學習時指出：“數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。”“發展數字經濟是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇。”數字化也正深刻地改變著河湖治理，是智慧河湖和幸福河湖建設的主要內容，數字河湖利用衛星遙感、人工智能、邊緣計算、機器學習、webGIS無人機等實現天空地一體化河湖感知網，做到實時監測、科學感知、精準預測河流及其流域，構建數字孿生河湖和數字孿生流域，切實做到信息可查、現場可視、指令可達、運行可控、精準可靠，數字河湖也大大豐富了河長制信息系統與河湖的治理水平。
法治河湖。中國是法治國家，法治是人類文明進步的重要標志，是治國理政的基本方式，是中國共產黨和中國人民的不懈追求。黨的十八大以來的十余年，是中國河湖主題法律出臺最為密集的時期。期間不僅修訂了《中華人民共和國水法》（2016年修訂）、《中華人民共和國防洪法》（2016年修訂）、《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂）、《中華人民共和國河道管理條例》（2017年和2018年兩次修訂）等法律法規，而且還制定了《中華人民共和國環境保護稅法》（2016年制定，2018年施行），《中華人民共和國長江保護法》（2020年通過，2021年施行）、《中華人民共和國黃河保護法》（2022年通過，2023年施行）、《生態保護補償條例》（2024年發布施行）等法律法規，有力地促進了河湖治理的法治化。
進一步細化生態環境質量的考核指標，吸收更多市場主體參與生態補償
當前的河湖治理機制并非盡善盡美，需要不斷地豐富完善和發展。例如，河長制能有效解決環境污染問題，但尚未解決跨區域、上下游協同治理困境：一方面是熱火朝天的河長制，另一方面是公眾參與程度不高，這影響了河流治理的深入和持久提升。在河長制推行過程中，地方政府的環保選擇具有偏好性，比如pH和溶解氧這兩個指標并沒有改進，因此需要加強河長制跨區域聯防聯控機制，不斷提升公眾的參與程度。
生態補償制度尚缺乏統一性、可操作性的規范和整體性、系統性的可持續性制度設計。生態環境補償對落后地區的經濟發展和產業轉型有一定的促進作用，但這種作用需要補償資金超過某一門檻，補償的考慮因素主要是水質標準。為此，需要進一步加強生態環境補償制度的系統化設計，多渠道籌措補償資金，不斷增加補償標準，進一步拓寬水質監測的維度和要素。更重要的是，現有河湖治理是以各級政府為主導、財政資金唱主角的途徑，這種途徑資金的可持續性較差，資金分配和使用效率不高，可能出現挪用資金現象，需要進一步發揮市場機制作用，建立河湖生態補償基金，不斷吸收更多市場主體參與生態補償，使得政府更有為、市場更有效。
（作者為南京大學長江產業經濟研究院教授）
【注：本文系教育部高校人文社會科學重點研究基地重大項目“統一大市場建設與長三角區域高質量一體化發展研究”（項目編號：22JJD790033）階段性成果】
【參考文獻】
①《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，新華社，2024年7月21日。
②盧寧：《從“兩山理論”到綠色發展：馬克思主義生產力理論的創新成果》，《浙江社會科學》，2016年第1期。
責編/孫垚美編/王夢雅
來源：人民論壇網
京公網安備 11010802021286號