近年來，建設韌性城市受到越來越多關注。習近平總書記在北京、河北考察災后恢復重建工作時強調，把恢復重建與推動高質量發展、推進韌性城市建設、推進鄉村振興、推進生態文明建設等緊密結合起來，有針對性地采取措施，全面提升防災減災救災能力。今年的政府工作報告進一步提出，“穩步實施城市更新行動，推進‘平急兩用’公共基礎設施建設和城中村改造”“打造宜居、智慧、韌性城市”。
增強城市韌性、提高抗風險能力，從而更好保障人民群眾生命財產安全，正成為城市建設管理的共識。從海綿城市到韌性城市，推動傳統的災害管理向以容災、耐災為核心的風險管理轉變，讓城市像彈簧一樣，從容應對災害風險沖擊，并快速恢復原狀。韌性理念，一脈相承。
韌性城市建設是一個系統工程，如何建設、如何運行？建設過程中又面臨哪些問題、如何解決？多位全國人大代表、政協委員從不同方面建言獻策。
聚焦一些城市歷史欠賬多、脆弱性強等問題，全國人大代表梁留科建議：
以安全運行為首要原則
全面提升城市功能韌性
全國人大代表、民建河南省委會主委梁留科
“建設韌性城市要牢固樹立以人民為中心的價值觀，將韌性城市理念嵌入城市治理全過程，從自上而下向上下聯動轉變，從被動治理向主動治理轉變，從應急處置向事前防范轉變。”全國人大代表、民建河南省委會主委梁留科建議，從健全韌性城市發展規劃體系、全面提升城市功能韌性、增強城市災害應急治理能力、建立區域協調聯動機制等方面，全方位提升城市綜合承載能力和防災減災能力。
韌性城市建設不均衡存短板 梁留科在調研中發現，近年來，一些地方在韌性城市建設中，注重“硬件”改造，忽視“軟件”升級，在社會資本投入、公眾意識及參與度培育、信息應用等方面的軟實力相對不足；有些地方專業管理能力強、協同能力弱，管理模式仍是不同專業部門管理不同類型的突發事件，信息共享、聯合應急、溝通協商機制不健全、不完善；有些地方頂層設計強、基層執行弱，遇重大突發事件常常措手不及；有些地方奉行“拿來主義”，不顧自身實際、地區差異，盲目套用先進發達地區韌性城市建設規劃框架，草率擬定韌性指標。
健全韌性城市發展規劃體系 針對韌性城市建設和運行中存在的問題，梁留科認為，首先要健全韌性城市發展規劃體系。要將韌性要素指標融入城市規劃和城市更新目標、政策制定、規劃實施、體檢評估各環節，納入城市建設項目全生命周期管控之中，全面提升城市風險識別、風險防范、應急處置和災后恢復等能力。“特別是要健全韌性城市公民參與機制，如建立全流程、多渠道、多場景的公眾參與體系，把公眾滿意度作為規劃編制、實施效果評估的重要依據等，提高群眾參與度。”他說。
由于歷史原因，不少地方在城市建設方面存在許多欠賬。當面對突如其來的自然災害時，城市表現出的脆弱性制約著城市有序運行和可持續發展。梁留科建議，堅持以城市安全運行為首要原則，全面提升城市功能韌性。“當前城市發展面臨的不確定性和未知風險增多，需盡快建立全方位監測城市安全的韌性城市支撐平臺，通過構建智慧化、信息化城市運維技術體系，實現對城市運行管理和城市安全風險的精準感知、智能評估、高效響應，把風險化解在萌芽狀態。”他建議，韌性城市評價考核指標體系應以系統建設、過程管控、結果可評為導向，在科學精準的考核體系下，推進城市各項功能的韌性提升，并加強政府與社會力量、市場主體的協同配合，形成工作合力。
建立城市群、都市圈協同機制 伴隨氣候變化和城市化進程加快，極端降雨事件發生頻率加大，對城市安全構成嚴峻挑戰。梁留科認為，增強城市面對重大災害的抵御和恢復能力，還需在增強城市災害應急治理能力方面下功夫。通過建立權責清晰、反應靈敏、上下貫通、左右聯動、運轉高效的城市應急救援體系，優化應急物資儲備供應網絡，構建便捷、安全的交通樞紐網絡等，軟硬結合提升災害處置效率，使城市從災害沖擊中快速恢復運行。
我國都市圈建設呈現較快發展態勢，城市群和都市圈是未來城市發展的大勢所趨。在梁留科看來，韌性城市建設也要以城市群、都市圈為單元，建立跨行政區域的防災減災救災協同機制。“要統籌考慮區域性重大應急設施配置、應急物資儲備及重要保障空間布局，統一制定災害防控政策，統一調配應急保障資源，提高城市間的資源互補性和城市群整體的資源韌性。”
由于重大突發事件波及范圍不受行政區域限制，梁留科認為有必要以城市群、都市圈為主體，打造區域風險監測大數據平臺，構筑區域性“風險防控大腦”，提升防范應對區域性重大風險的有效性、協同性。
聚焦突發事件的多米諾骨牌效應，全國政協委員郭媛媛建議：
將基層社區韌性建設
融入城市更新全過程
全國政協委員、首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院副院長郭媛媛
“基層在面對不確定因素和未知風險時的動員組織能力、協同應對能力，是提升城市韌性的重要內容，要以系統思維、前瞻思維、全局思維，將基層韌性建設融入城市更新行動中。”全國政協委員、首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展硏究院副院長郭媛媛表示，當前，基層防范應對各類風險災害的應急管理機制、體系有待健全，協同應對機制等需進一步理順，增強城市基層韌性至關重要。
結合城市更新行動 升級城市“硬件”安全性能 在郭媛媛看來，增強城市基層韌性，要抓住實施城市更新行動這一寶貴機遇，既解決當前韌性城市建設面臨的突出問題，又著力防范未來城市可能遭遇的風險。“城市更新不能簡單等同于基礎設施維修、更換，而是要從變化的角度，立足更高層次，著眼長遠進行統籌規劃，將災害風險防范應對能力嵌入城市更新全過程各領域。”
郭媛媛建議，在穩步實施城市更新行動中，要對基礎設施進行“增容”，留出災害冗余，并通過提高防護標準，升級城市“硬件”的安全性能。
針對城市運行和可持續發展面臨的不確定性因素持續增加的情況，郭媛媛認為，首先要精準識別現存的防災減災短板弱項，研判其未來可能遭受的災害沖擊和承災能力，并將此作為韌性城市建設和城市可持續發展的依據，提升城市“免疫力”。
搭建信息共享平臺 確保“平急兩用”信息通暢 郭媛媛注意到，發生在城市的各類突發事件越來越表現出高度復雜性、關聯性、耦合性、跨界性，呈現出系統性危機，且很容易產生次生、衍生事件，形成多米諾骨牌效應。
“這意味著防范應對城市風險災害必須加強多部門、各領域協同，而信息共享是最重要的基礎準備工作。”郭媛媛表示，在防范化解重大風險、應對災害事故過程中，信息可以起到穿針引線的作用，解決部門間、部門與社會團體間、個人間的“信息孤島”問題，更好形成上下聯動、互聯互通的協同效應。她建議，城市要搭建一個統一的信息共享平臺，建立常態化社會聯動機制，確保“平急兩用”信息交流和數據要素流動通暢。
社區作為人員密集區域，也是災害應對薄弱區域。郭媛媛建議，采取線上線下相結合的方式，實現對安全風險的實時感知。“線下要完善社區網格化管理，如設立樓長，建立居民和社區的直接聯系，確保危急時刻相關信息能及時準確上傳下達。”
提升公眾應急素養 實現自下而上韌性貫通 “人民是韌性城市建設必須依靠的力量。”郭媛媛認為，韌性城市建設在實施路徑上要倡導全社會參與，推進治理主體多元化，實現全社會各元素有效聯動。
一些社會公眾應急素養不高、韌性城市建設意識不強，導致其參與創建韌性城市的責任感和主動性不足。郭媛媛建議，全方位均衡動員城市各成員單位，引導社會力量開展應急科普和韌性城市建設宣傳，推動公眾參與宏觀層面的韌性城市規劃與微觀層面的韌性社區建設，實現從社區到市級層面的韌性貫通。
“社區可通過組織應急科普活動，打破居民間的社交隔離，強化居民災害風險防范意識。”郭媛媛說。
此外，郭媛媛建議，吸納居委會、業委會人員和居民代表等參與社區日常治理。“理順社區突發事件應急處置流程，探索建立社區應急救援隊伍，使其參與風險監測、突發事件救援救助等工作。同時，還可以成立‘社區應急服務站’，多措并舉提升城市基層應急處置能力。”
聚焦災后生產中斷、物流延誤、物資短缺等問題，全國政協委員張軍擴建議：
增強城市供應鏈韌性
發揮保險“復原”作用
全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任張軍擴
隨著城市化水平不斷提升，城市空間的人口越來越多、經濟密度越來越大，加之氣候變暖背景下極端天氣增多，城市面臨災害沖擊時的損失風險與日俱增，急需增強城市韌性。在全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任張軍擴看來，要通過優化城市空間規劃建設體系，完善應急物資供應鏈，發揮保險特別是巨災保險作用，提升城市抗風險能力。
優化城市空間規劃 補齊“耐災能力”短板 城市韌性的一個重要方面就是“硬實力”的塑造。張軍擴認為，優化城市空間規劃建設體系，可以提高城市空間的抗逆性、恢復性及擴展性，有助于系統性提升城市抗風險能力。
“在城市發展規劃中，要將韌性理念嵌入城市整體發展戰略。”張軍擴說，推進社區治理創新、老舊小區改造、“智慧社區”和海綿城市建設等，都要注重與韌性城市建設進行有效銜接。例如，加強對地下空間開發利用的安全控制，對地下空間面積、使用功能限定等作出更加明晰的強制性規定。在新城新區選址、地下空間利用管理等方面，強化防災安全論證與評估，為增強城市韌性提供切實可行的規劃指引。
重大自然災害是對城市“耐災能力”的一次考驗，城市韌性要在一次次考驗中不斷增強。張軍擴認為，應更加重視對城市災難類型、發生頻率、損失影響的前期技術研判和科學預測，加快補齊災害事故風險識別、隱患排查、監測預警、應急保障等方面短板。
“要加強城市防災識別、評估、預警能力建設，健全大安全大應急框架。”張軍擴說，通過完善工作機制，整合各部門信息資源，構建數據共享、界面友好的智慧應急指揮平臺，配齊配強應急救援力量，形成防范應對突發事件合力，特別是要重視中小型城市及城市中非正規區域災害防御體系和應急供應保障體系建設。
完善物資儲備供應 打造“保險安全網” 重大災害發生后，易導致生產中斷、物流延誤和物資短缺等問題。對此，張軍擴表示：“要增強城市供應鏈韌性，提升供應鏈風險防控和應急處置能力。”
他建議進一步完善城市戰略物資儲備供應鏈，培育保供骨干力量，增強保供企業貨源組織能力；建立健全儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的應急物流體系，促進物流企業實現“平急轉換”，強化跨區域、跨領域應急物流協同組織。“還要健全重要民生商品和關鍵戰略物資供應監測預測預警體系，完善跨區域聯保聯供機制，確保物資供應穩定。”張軍擴說。
在張軍擴看來，要讓城市在遭受災害沖擊后快速恢復運行，必須發揮保險特別是巨災保險作用。
“與財政救助相比，巨災保險可以平滑災害損失可能對當期財政預算產生的不利影響，改變政府在災后‘沒錢賠’‘借錢賠’‘賠不起’的被動局面。”張軍擴說，建立巨災保險，還可改變公眾對救災資金“等、靠、要”的不合理預期，從而自覺提高個人和家庭的災害風險抵御能力。
關于如何發揮好巨災保險作用，張軍擴建議，建立多層次巨災保險風險分散和融資體系，研究設立由財政出資、社會資本等參與共建的國家和省級巨災保險基金，既兼顧各省份巨災風險和財政能力差異，又確保巨災風險基金分配相對公平，打造標準統一的“保險安全網”。
“要研究開發相關保險指數，為推動巨災保險精準定價、縮小保障缺口提供科學依據。”張軍擴說，還要探索打破保險市場與資本市場的藩籬，多渠道促進巨災融資和風險分散，提升城市災后“復原力”。
聚焦極端天氣更頻繁、呈現新特征，全國政協委員龔建東建議：
應對氣候災害韌性建設
應被視為重要內容
全國政協委員、中國氣象局地球系統數值預報中心主任龔建東
我國城市發展正從快速擴張建設向更新、改造、升級轉變，而更加頻繁的極端天氣氣候事件，對城市安全運行形成極大考驗。
全國政協委員、中國氣象局地球系統數值預報中心主任龔建東表示，全球氣候變暖背景下，氣候災害發生發展規律越來越難以把握，預報預測不確定性不斷加大，應當正視氣候變化背景下極端天氣氣候事件頻發重發的風險和我國韌性城市建設相對不足等問題。
“在城市化建設從擴張型階段進入更新改造提升階段過程中，如果能吸取快速城市化進程中的防災減災經驗教訓，將加強應對氣候災害韌性建設作為韌性城市建設的重要內容，針對性補短板、強弱項，可在全面提升城市防災減災救災能力方面收到事半功倍的效果。”龔建東建議。
極端天氣氣候事件呈現新特征 龔建東多次參與重大災害氣象預報服務，一些城市近年來遭受的特大暴雨災害給他留下深刻印象。他在調研中發現，由于城市系統的脆弱性和重要性，即使出現并不嚴重的氣象要素異常，也可能對城市運行造成嚴重影響。
在龔建東看來，氣候變化背景下，極端天氣氣候會更頻繁、更強烈。由于我國氣候變化敏感區和自然災害脆弱區高度重合，進一步增加了氣候災害風險。例如，夏季高溫天氣增多增強，電力負荷峰值持續增大，迎峰度夏壓力加大；暴雨極端性增強，降水極值回現期縮短，防汛減災壓力加大；風能、太陽能等新能源在極端天氣條件下呈現不穩定性，有可能成為未來城市的重大風險。此外，近年來，極端天氣氣候事件呈現新特征，多種氣候驅動因子和災害交織發生，復雜程度更高，往往比單一變量事件更易造成嚴重影響。
研究制定極端天氣氣候應對和巨災情景專項應急預案 “在城市更新改造過程中，急需優化城市建設規劃，提高防災減災標準，增強城市應對氣候災害韌性，全面提升防災減災救災能力，保證城市安全發展。”龔建東說。
面對極端天氣氣候事件給城市安全帶來的風險挑戰，龔建東提出三點建議。
一是強化城市應對氣候災害韌性建設制度保障。將應對氣候災害韌性建設要求落實到城市規劃和法律法規體系、城市更新行動全過程，從規劃上加強頂層設計和引領。堅持“讓”“防”“避”相結合的原則，完善韌性城市規劃指標體系，研究編制韌性城市專項規劃，強化城市韌性提升在各項國土空間規劃中的剛性約束。此外，研究分析城市建設運行中防災減災救災的短板弱項，充分利用全國自然災害綜合風險普查研究成果，加強城市規劃和重大項目的氣候可行性論證，編制適應氣候變化的新一輪暴雨強度公式等。
二是完善城市氣候災害應急預案體系。研究制定極端天氣氣候應對和巨災情景專項應急預案，重點編制多種氣候驅動因子和災害交織發生的復合型極端事件應急預案。因地制宜對基層應急預案進行簡化實化，強化預案定期評估、應急演練和動態更新，提高應急預案的針對性和實戰性。
三是提高城市氣候災害監測預警能力。通過構建協同綜合、靈敏可靠的城市感知體系，實現信息實時共享，依靠水文和氣象耦合模型，提高極端天氣氣候、超標準洪水和城市積水內澇等預報預警的精準度和時效性。在努力提高氣象預報準確率的同時，開展風險研判、災害預測，強化多災并發和災害鏈式反應風險分析，完善城市風險地圖，實現預警信息及救援指令的精準化定向發布，提高氣象服務的針對性、有效性。
來源：中國應急管理報
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