前 言
美國對水安全的重視程度全球有目共睹。為應對日益凸顯的水安全問題，美國近年來先后出臺了《2013—2018年水與發(fā)展戰(zhàn)略》《2014年／2015年／2016年水與發(fā)展戰(zhàn)略落實情況報告》《美國政府2017年全球水戰(zhàn)略》等文件。2020年，美國政府指出，充足、安全和可靠的水資源對提振美國經濟、促進社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展以及改善人民福祉至關重要，必須以加強涉水部門間協(xié)調作為有力抓手，有效管理水資源、維護更新涉水基礎設施、保護水生態(tài)環(huán)境、提升技術支撐水平，全面保障美國國家水安全。在此背景下，時任總統(tǒng)特朗普于2020年10月親自簽發(fā)了《美國水資源管理和水基礎設施現(xiàn)代化行政令》（以下簡稱《行政令》），首次將水安全問題上升至《行政令》這一具有強制性文件的高度，也是首次針對涉水部門間協(xié)調提出明確要求。
《行政令》明確規(guī)定，美國政府2021—2025年期間將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續(xù)利用、提升預測能力和水平等4個領域持續(xù)發(fā)力。同時，為整合現(xiàn)有涉水工作組，改善各涉水機構水資源管理政策和措施的協(xié)調性，減少機構間職責重復和沖突，決定成立“水資源機構間次級內閣”（以下簡稱“水內閣”）。
水內閣由美國內政部部長和美國環(huán)境保護署署長共同擔任聯(lián)席主席，成員包括美國農業(yè)部、商務部、能源部、美國陸軍工程師兵團的高級官員。水內閣將與白宮環(huán)境質量委員會、管理和預算辦公室、科學和技術政策辦公室以及其他聯(lián)邦機構的高級官員密切合作，共同處理涉水事務。《行政令》主要推進的4個工作領域中均體現(xiàn)了部門協(xié)調這一宗旨。除在上述4個領域協(xié)調涉水事務外，水內閣還將負責制定國家水資源戰(zhàn)略，支持和開發(fā)水領域的人才隊伍建設等工作。下面重點梳理分析4個領域的相關內容。
PartⅠ
提高供水安全性和抗旱能力
根據氣象趨勢研究，美國政府預測干旱將變得更加頻繁、持續(xù)時間更長、影響更嚴重，持續(xù)干旱最終會迫使人類生產生活方式發(fā)生根本性變化。為減輕和應對干旱影響，美國政府提出要從水庫大壩日常運行維護及安全評估入手增加蓄水能力，關注科羅拉多流域持續(xù)干旱和灌溉農業(yè)，落實“支持長期抗旱的優(yōu)先行動”，加強各州、地方政府與農民、牧場主和土地所有者之間的協(xié)調。
2019年7月31日，美國政府啟動了“支持長期抗旱的優(yōu)先行動”，圍繞數據收集和集成、加強關鍵基礎設施的干旱風險信息共享、提升抗旱規(guī)劃水平、協(xié)調抗旱活動、利用市場化手段和技術手段提高用水效率等具體目標，將當前正在開展的40項余抗旱工作進行了分類，主要做法如下。
（一）推動20余個國家級機構形成合力
推動建立覆蓋國家安全、農業(yè)、水資源、環(huán)境、經濟、應急管理等多方面的國家抗旱伙伴關系，由美國國防部、內政部、農業(yè)部、商務部、能源部、國土安全部、環(huán)境保護署、國家經濟委員會、國家海洋和大氣管理局、國家航空航天局、聯(lián)邦緊急事務管理局等20余個國家級機構組成，共同加強聯(lián)邦政府各機構間協(xié)作，最大程度減少監(jiān)管成本，確保抗旱工作取得實效。
（二）加強研究提升抗旱規(guī)劃水平
要求各機構加強相關研究，開展干旱災害對生態(tài)系統(tǒng)的影響分析，進行可用水量綜合評估，定量分析農業(yè)用水和缺水情況，快速識別極端易受干旱影響的區(qū)域，定期舉辦全國性抗旱論壇，加強經驗交流等，從而準確研判當前干旱形勢，協(xié)助各州、地區(qū)和部落提高抗旱規(guī)劃水平。
（三）指導各地關鍵基礎設施應對干旱
重點是落實2017年、2018年由國土安全部牽頭制定的《區(qū)域干旱指南》，根據該指南中有關干旱災害對基礎設施潛在影響的分析，指導各地加強關鍵基礎設施抗旱工作。
（四）用市場化思路和技術創(chuàng)新手段提高用水效率要求各機構支持推進創(chuàng)新投資模式等市場化方法，提高用水和供水系統(tǒng)的靈活性和效率。同時，各機構應通過開展創(chuàng)新性研究和國際合作等方式，進一步提高用水效率。
PartⅡ
改善水環(huán)境水生態(tài)
在改善水環(huán)境水生態(tài)方面，美國政府高度重視大湖區(qū)生態(tài)修復和保護工作，繼第一階段（2010—2014年）和第二階段（2015—2019年）之后，行政令明確要求實施環(huán)境保護署發(fā)布的“大湖區(qū)恢復計劃第三階段（2020—2024年）”“更新環(huán)境保護署的水質交易政策以促進基于市場的水質改善機制”備忘錄。同時，《行政令》指出，要加強工作組成員機構間的協(xié)調，以支持“密西西比河／墨西哥灣流域營養(yǎng)物質減少計劃”“南佛羅里達州大沼澤地綜合恢復計劃”等。
大湖區(qū)除密歇根湖屬于美國之外，其他四湖均為加拿大和美國共有，屬于典型的跨界水體，其重要程度不言而喻。目前，美國將繼續(xù)推進落實5個方面的工作，具體要點如下。
（一）強化重點污染區(qū)域監(jiān)管
一是開展生態(tài)恢復，減少污染區(qū)域面積。預計2021年年底之前將水牛河等5個河湖水域從重點污染水域名單中去除，將圣勞倫斯河等10個河湖水域作為下一個5年需要重點關注的污染水域。二是擴大《魚類消耗安全指南》的使用范圍，幫助公眾以可持續(xù)、健康的方式利用和消耗大湖魚類資源，同時注重將本地傳統(tǒng)魚類知識納入該指南當中。三是重視大湖區(qū)重點化學物質的監(jiān)測，填補關鍵數據在監(jiān)測方面的空白。
（二）防控物種入侵
一是防止新物種入侵。加強大湖區(qū)各州的能力建設，使其能快速應對新出現(xiàn)的物種入侵情況。加大風險評估力度，鎖定存在入侵可能性的物種以及其可能的入侵和生存路徑。加強探測，利用環(huán)境ＤＮＡ等新技術嚴密監(jiān)測，防止新的入侵物種在大湖當中繁殖。二是開展針對入侵物種控制的持續(xù)性研究，控制已有入侵物種的數量和種類。三是研發(fā)并改進控制特定入侵物種的技術，將入侵物種探測和控制技術投入實際使用，如通過捕撈、建造有關設施等措施控制亞洲鯉魚的蔓延等。
（三）降低非點源污染對近岸的影響
一是相關機構將重點關注有關農場和河流，減少農業(yè)化肥對近岸水質的影響。二是鼓勵使用綠色基礎設施，減少未經處理的廢水排放量，降低未經處理徑流的流速，在徑流流入大湖之前過濾其中的沉淀物、過多的營養(yǎng)物質、有毒污染物等。三是評價“五大湖水質協(xié)議”中的營養(yǎng)物質指標，研究新的方法來預防有害藻華發(fā)生，提高非點源污染的控制效率。
（四）加強棲息地和物種保護通過當地和區(qū)域協(xié)同開展保護和監(jiān)測行動，保護和恢復當地魚類和野生動物物種的棲息地，提高物種的健康水平以及應對變化的適應能力。
（五）推動生態(tài)保護有關內容納入主流教育課程
相關聯(lián)邦機構將會同有關部門繼續(xù)為學前教育到高中階段在校學生提供大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)教學內容，并在公園、博物館、動物園等固定或流動地點開設相關知識普及活動和課程。相關機構將繼續(xù)支持針對青年開展大湖區(qū)生態(tài)有關教學和教育內容，并促使有關內容被納入主要教育課程中。
PartⅢ
重視水資源可持續(xù)利用
有關統(tǒng)計數據顯示，美國每天廢水排放量達到3400億加侖（1加侖＝3.758升），排放來源包括市政用水、工業(yè)產生的廢水、冷卻用水、農業(yè)徑流等，而回用水占美國用水需求的比例只有不到1%。美國政府指出，在氣候變化影響下，全力保證供水的長期可持續(xù)性和穩(wěn)定性，是保障美國水安全的重要舉措，而水資源的可持續(xù)和循環(huán)利用是關鍵一環(huán)。因此，美國政府提出，聯(lián)邦涉水機構、各州政府、學術機構和私營部門要整合資源、開發(fā)技術、制定有針對性的措施，共同發(fā)掘水資源循環(huán)利用的潛力。
（一）增強政策協(xié)調性
一是在環(huán)境保護署、水回用協(xié)會等機構已開展工作的基礎上，進一步整編、整合現(xiàn)有水回用政策文件及相關措施。二是環(huán)境保護署牽頭組織成立有關水回用的論壇，為各州分享信息和交流經驗提供平臺。三是計劃發(fā)布一項新的許可證，旨在符合環(huán)境影響評估有關標準前提下加快對建造部分水回用設施的審批速度。
（二）系統(tǒng)開展水回用研究
一是計劃制定全國水回用研究戰(zhàn)略，根據回用水的來源和用途，列出未來水回用研究的重點方向，從而為水回用提供基礎理論支撐。二是考慮到地下水回補是補充用水的重要來源，且目前相關研究對于地下水回補如何實施、如何管理等存在諸多不一致，因此計劃開展地下含水層儲水能力和回補情況研究，厘清地下水儲量和回補措施現(xiàn)狀，實現(xiàn)地下水保護和可持續(xù)利用。三是開展聯(lián)邦小型企業(yè)創(chuàng)新研究項目，研發(fā)水回用新技術并評估由其資助的所有水回用項目，尋找技術短板，尋求水回用技術的突破。
（三）進行資金整合、拓展融資渠道
分析聯(lián)邦機構與水回用有關的資金來源，通過部門間協(xié)商等方式協(xié)助各機構梳理資金使用的目的和具體流程，進行資金整合，合理使用資金。同時，進一步拓展農業(yè)部面向水與廢水基礎設施的項目，特別是能夠促進水資源節(jié)約和再利用的融資機會和渠道。為農村和農民提供資金支持，增強其對水回用的認識和意識，不斷拓展水回用的潛力和機會。
（四）強化能力培養(yǎng)和人才隊伍建設為適應未來水回用領域更加多樣、更加嚴格的要求，美國政府進行了實踐和制度層面的探索。實踐方面，對當地開展的水回用項目提供支持，面向當地社區(qū)開展有針對性的培訓，提升當地在水回用技術、管理、財務等方面的能力。制度方面，為廣泛吸納復合型專業(yè)型涉水從業(yè)人員，與教育部協(xié)作開展技能培訓，環(huán)境保護署于2020年9月發(fā)布了《美國水行業(yè)從業(yè)人員倡議文件》。
PartⅣ
提升預測能力和水平
《行政令》指出，美國要通過多部門統(tǒng)籌制定研究計劃等手段，力求確保美國在涉水科學技術方面保持全球領先地位，主要涉及天氣研究和預報、地理空間數據采集與處理、水資源可用性預測等。美國政府一向重視水資源可用性預測，特朗普曾于2018年10月19日簽署了《關于促進西部可靠供水和輸送的總統(tǒng)備忘錄》（以下簡稱《總統(tǒng)備忘錄》）。《總統(tǒng)備忘錄》第3部分“改進水資源可用性預測”明確提出，要落實《安全水法案》《天氣研究和預報創(chuàng)新法案2017》等，不斷提升預測能力和水平，具體有以下幾點做法。（一）組織水資源管理者和專家定期研討
為落實《總統(tǒng)備忘錄》，國家海洋和大氣管理局、地質調查局、墾務局三家機構于2018年11月組織能源部、美國陸軍工程師兵團、阿拉巴馬大學、北卡羅來納大學等機構的水資源管理人員和專家召開了兩次會議，確定了“聯(lián)邦政府改善水資源可用性預測行動計劃”的主要目標。未來，相關機構還會組織管理者和專家定期召開會議，共同商討如何更好地落實該行動計劃。
（二）聯(lián)合開展研究支撐水資源管理
美國多家機構綜合考慮地表水和地下水、水量和水質等要素，聯(lián)合開展模型構建、預測工具改進等工作，合力支撐水資源管理相關決策。例如，國家海洋和大氣管理局、美國地質調查局共同開展試點項目，對美國西部流域水文情勢進行評價及精準預測；美國地質調查局等部門將持續(xù)開展合作，研發(fā)改進下一代水文觀測系統(tǒng)，提高水量、水質實時數據的可靠性，提供流量、蒸散發(fā)、積雪、土壤濕度、水質、泥沙沉積與輸送等定量信息，為水資源管理決策提供有力支撐；美國能源部重視水－能源紐帶關系，會同農業(yè)部等用水部門開展數值模擬等工作，預測影響供水可靠性和發(fā)電設施穩(wěn)定性的因素，為確保能源、經濟、環(huán)境安全奠定基礎。
（三）開展全國以及地區(qū)可用水量評估
《安全水法案》要求美國地質調查局開展全國可用水量及用水情況評估工作。美國地質調查局在全國水資源普查工作基礎上開展可用水量綜合評估，為水資源管理者提供需水量供水量、可用水量長期變化趨勢、季節(jié)性及十年期可用水量等信息的預測，從而支撐水資源管理工作。
從《行政令》的核心內容、4個領域的重點工作及對策措施可以看出，美國國家水安全戰(zhàn)略更多關注的是用水安全，未來5年將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續(xù)利用、提升預測能力和水平等4個領域持續(xù)發(fā)力。究其背后原因，同我國一樣，美國也存在水資源時空分布不均的問題，特別是西部地區(qū)干旱缺水，水資源供需矛盾十分突出，缺水已經成為制約經濟社會發(fā)展的瓶頸問題。2021年8月16日，美國聯(lián)邦政府首次宣布科羅拉多河進入缺水狀態(tài)，受持續(xù)干旱影響，科羅拉多河上由胡佛大壩攔蓄而成的美國最大水庫米德湖水庫水位降至前所未有的低點，目前已進入一級缺水狀態(tài)。美國灌溉局8月16日發(fā)布聲明表示，將由此啟動一級供水管制措施，自2022年1月1日起，米德湖水庫將減少1922年水資源分配協(xié)議中規(guī)定的對下游不同地區(qū)的供水量，其中亞利桑那州配額將減少18%，內華達州減少7%，墨西哥也從米德湖取水，該國年度分配量將減少5%。
PartⅤ
結語
聚焦國內，在黨中央、國務院的堅強領導下，新中國成立70多年來水利發(fā)展取得了重大歷史性成就。當前，我國水利發(fā)展已經站到了新的起點，這就要求我們把著力點轉向提升發(fā)展質量。為此，水利部黨組對表對標習近平總書記重要講話精神，把握黨和國家事業(yè)發(fā)展大勢大局和水利行業(yè)發(fā)展規(guī)律，提出要提升水旱災害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力和大江大河大湖生態(tài)保護治理能力。
特朗普行政令的核心內容與我國新階段水利高質量發(fā)展要求的“四種能力”有諸多契合之處，目的都是應對挑戰(zhàn)、有效化解矛盾，為國家提供水安全保障。未來，我們應繼續(xù)堅持系統(tǒng)思維，堅持全國一盤棋，進一步加強涉水部門間協(xié)調，抓好水利部黨組提出的新階段水利高質量發(fā)展的6條實施路徑，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。
來源：水利發(fā)展研究
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