中國環境狀況公布顯示，水污染事件已占突發環境事件的半壁江山，除了威脅生態環境安全之外，曠日持久的江海水域損害索賠難問題，在許多身處弱勢的污染受害者中，已成揮之不去的夢魘。
不過，最近我國在法制和行政上兩項里程碑式的舉措，似乎令這一長期的難題迎來了曙光。
本周一，醞釀9年的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》終于由財政部、交通運輸部聯合發布，自今年7月1日起施行，0.3元每噸的船舶油污損害賠償基金，雖對石油石化企業影響有限，但“可先行賠償”的做法可望對保障油污受害人利益和維護海洋環境將會產生重要作用。
不僅國家層面，廣東對破解污染索賠難也有意向，今年初，廣東省委、省政府印發的《關于進一步加強環境保護、推進生態文明建設的決定》就指出，“強化環境司法保障，鼓勵和支持有條件的人民法院設立環保法庭，研究建立環境公益訴訟制度，完善環境污染損害賠償機制。”
這些發端于地方與部分領域的破冰之舉，能否帶來“老大難”問題的切實解決？一連串現象也引起了群眾與專家學者的關注。
動態
云南鉻渣污染破冰開庭
康菲漏油索賠懸而未決
一方面在當地政府的支持下，云南曲靖的環境公益訴訟案陸續取得突破；另一方面，康菲渤海漏油事件的受害漁民們，仍在對賠償望眼欲穿。5月25日晚間，自去年10月立案之后，中國第一樁草根環保組織提起的環境公益訴訟案——云南鉻渣污染案，于曲靖市中級人民法院完成證據交換。
該案由民間環保組織首先提起訴訟，開庭前，當地政府部門曲靖市環保局加入原告行列。此次公益訴訟損失賠償的標的初步定為1000萬元。在三天的證據交換中，被告方承認了原告提出的大部分事實，也表態愿意承擔相應的責任。但提出“如果所有責任都由化工廠承擔，也并不合適”。
地方環保局加入帶來的官方支持，大大推進了鉻污染事件索賠的進程。目前公益訴訟雖然被炒得很熱，但仍面臨著很多困難：首先缺乏的是人力資源支持，公益訴訟需要大量的法律人才的支持。另外，交通費用、訴訟費用等也是公益訴訟直接面臨的資金問題。
由于媒體的持續關注，該案后來得到了中國政法大學環境資源法研究和服務中心和盈科律師事務所武漢分所的支持，但案中涉及的鑒定費用卻需要幾百萬元，對于公益性質的民間環保組織來說無疑壓力巨大。
與云南鉻渣污染案有所進展相比，曠日持久的康菲漏油事件的賠償和維權行動卻舉步維艱。
據悉，今年1月底，農業部、中海油、康菲三家就渤海灣康菲石油泄漏事故已經協商達成10億元賠款協議，但受害漁民至今仍沒有得到任何賠償。山東煙臺受害漁民更不在賠償范圍內，即便在賠償范圍之內的遼寧和河北的漁民，能得到多少賠償仍是懸而未決的事情。
從目前來看，公益訴訟雖然在曲靖一案中局部破冰，但要真正推廣，前景仍如迷霧。對于處理類似的水污染賠償問題，該公益組織負責人建議現階段除了公益訴訟，還應采用多元化的如輿論壓力、公益組織實地調查、媒體報道等手段，共同促進問題的解決。
新政
船舶油污損害試水模新式
基金欲彌補賠償能力不足
無獨有偶，除了法制上的公益訴訟，在行政體制上，近日《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的出爐，則是國內首次以基金的方式，嘗試在船舶油污這一具體方面破解水污染賠償難的問題。
專家指出，設立船舶油污損害賠償基金，與我國江海水域多次發生船損、油漏事件有相當關系。這也是相對細化和完善了《海洋環境保護法》第六十六條規定“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償制度，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度”。
值得注意的是，《辦法》規定，“對于暫時無法認定船舶污染損害責任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會可以先行給予賠償或者補償，一旦確定污染損害責任人時，再由相關責任人給予賠償，賠償金按有關規定上繳中央國庫。”對此，有海事部門人員如此評價，從經濟角度看，基金的設立未來可幫助避免航運公司的破產，一旦船在海上發生石油泄漏，環境損害往往導致天文數字的賠償，但加害方對受害方的賠償能力可能有限，這時候就可以由這種基金進行第二層次的賠償。
《辦法》規定，凡在中華人民共和國管轄水域內接收從海上運輸持久性油類物質，包括原油、燃料油、重柴油、潤滑油等持久性烴類礦物油的貨物所有人或其代理人，應當按照規定繳納船舶油污損害賠償基金，基金征收標準為每噸持久性油類物質0.3元。
從《辦法》中得知，船舶油污損害賠償基金將由交通運輸部所屬海事管理機構，納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實行專款專用。
另外，對船舶油污事故的賠償或補償金額有明確的規定，“不超過3000萬元人民幣”。但財政部可以依據船舶油污事故賠償需求、累積的船舶油污損害賠償基金規模等因素，會同交通運輸部調整基金賠償限額。
廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強表示，自康菲漏油事件后，國家和公眾對海洋污染日益重視。本辦法出臺有利于維護海洋環境，但同時會增加貨主的負擔。該公益組織負責人認為，《辦法》對賠償問題有一定的積極作用。但對于《辦法》來講，基金的來源是最重要的，是不是強制執行、如何實施、能否真正貫徹下去，才是解決問題的關鍵。
探析
先行效應值得期待
兩制度理念有相通之處
制度局部破冰為解決“水污染索賠難”注入新活力，雖然其長遠影響還有待觀察，但先行試水引起的關注和示范效應，還是得到了不少專家的認同。
著名環保律師、廣東省人大常委會立法顧問游成龍認為，云南省曲靖市法院對該案的受理，可看作是對公益訴訟主體資格破冰的信號。對油污損害基金的創新，中山大學地球環境與地球資源研究中心主任周永章也對此舉表示贊成，船舶油污的損害賠償基金制度是一個很好的嘗試，在實踐中可以不斷完善修改，為其他水污染主體造成的賠償問題提供一個借鑒的范本，“當它成熟之后，就可以慢慢推廣到水污染的其他領域，畢竟從長遠來看，中國的水污染賠償制度才剛剛起步。”
游成龍介紹，在現行的訴訟法中，提起法律訴訟的必須是受害者或其代理人，但大多數情況下，環境污染的受害者由于數量眾多或者法律知識各方面的問題，很難提起訴訟；但同時他也透露，相關立法部門正在考慮修改民事訴訟法，使依法成立的社會團體和機關有權提起公益訴訟。
目前我國已經存在數量可觀的全國或地方性環境保護學會與環境保護基金會，“一旦訴訟法得到修改，為它們注入活力，類似的公益訴訟行為就值得推廣，將會有效降低環境污染賠償的難度。”游成龍對記者說。
然而，一些專家也指出，目前試水的公益訴訟大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益訴訟成功案例是中華環保聯合會曾在貴州提起公益訴訟，起訴一造紙廠排放工業污水并被立案最后勝訴，但中華環保聯合會具有官方色彩。而在云南鉻渣污染的案例中，雖然兩家原告的NGO都沒有官方背景，最后時刻也把當地的環保部門拉進來成為原告之一。
不過，在專家們看來，雖然分屬民事訴訟和行政制度兩大領域，但這兩項制度創新在理念上也是有所“相通”的。
例如《辦法》的第二十六條規定，“船舶油污損害賠償基金管理委員會在賠償或者補償范圍內，可以代位行使接受賠償或補償的單位、個人向相關污染損害責任人請求賠償的權利。”在專家看來，這里的“賠償基金管理委員會”可以代行使請求補償的權利，就有點公益訴訟的意味。
甚至有專家認為，類似的損害賠償基金模式，待成熟之后，也可以推廣到污染索賠的其他方面，例如成立環境公益訴訟基金，緩解公益訴訟主體的民間組織較為孱弱的局面。
可借鑒國外經驗建立標準體系
■建議
從根本上來說，游成龍表示，目前水污染索賠難的主要原因來自環境保護制度的混亂，牽扯部門多，但一些需細化的規定上又過于籠統，導致制度難以真正落實。“以噪音污染為例，不同的噪音污染可能分屬環保部門、交通部門和鐵路部門等不同政府部門管理，公民在受到侵害時很難找到有效的維權路徑。”
而對《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》來說，僅船舶油污損害賠償基金管理委員會，就涉及交通運輸部、財政部、農業部、環境保護部、國家海洋局、國家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主等眾多代表。
“雖然這種合作的背后可能經歷過長時間的商討博弈，最終《辦法》能夠出臺已屬不易。但因為牽扯多頭，操作中一些問題就要細化。”游成龍說。
“主要是在一些具體細則上表述得不明確，例如第二十三條中，‘對索賠項目的調查核實’這一行為包含哪些內容，語焉不詳。”游成龍說，“事實上這是一個悖論，站在學者和公民的角度，我們希望法律法規可以不斷細化，使行政執法行為有法可依；但行政人員卻更希望法律從簡，以簡化他們的實際工作。”
他闡釋說：“即使是在船舶油污損害的范圍內，收費也只適用于‘持久性油類物質’，而對‘非持久性油類物質’無效。這種細化的規定主要是由于基金制度本身的運作十分復雜，而我國目前尚沒有權威的基金法，對基金的范圍、來源、收繳和使用等重要問題作出詳細規定，貿然將這種制度推行于其他水污染主體中，可能會造成意想不到的負面效應。”
周永章教授建議在解決水污染賠償難的問題時，除了政府在行政制度和法律上的支持外，也要借鑒國外經驗，如美國、加拿大等都有相當完善的船舶油污損害賠償機制。中國的水污染賠償問題需要有一個受法律認可的根據和一致的標準，有一套較為成熟的自然資源損害評估技術和賠償鑒定體系。
據悉，美國通過制定《1990年油污染法》（簡稱《OPA1990》），建立了國內船舶油污損害賠償機制，成為世界上船東責任限制最高、基金補充最多的國家。
根據《OPA1990》，美國建立了國家油污基金中心（NPFC）和溢油責任信托聯合基金（OSLTF）。該基金來源包括政府撥款、向接受水上運輸石油的貨主征收款、向造成污染的肇事船舶收取的罰款、基金運作的正當收益等，分為緊急基金和主要基金兩部分。明確規定了當地政府是國家自然資源的委托管理者即法人，管理者有權依據法律認可的自然資源損害計算方法計算出的結果對自然資源損害提出索賠，索賠的費用主要用于環境的恢復。同時，其中部分主要基金也用于研發油污對自然資源損害評估技術。
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