4月27日，以“水污染防治法修訂”為主題的全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)在北京召開，全國政協(xié)主席俞正聲主持會(huì)議并講話。十幾位來自相關(guān)領(lǐng)域的全國政協(xié)委員、專家學(xué)者以及部委負(fù)責(zé)同志齊聚一堂，就修訂水污染防治法，更加科學(xué)有效地提升水資源保護(hù)能力建言獻(xiàn)策。
“沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)”。為了給這次會(huì)議做好準(zhǔn)備，2017年2月，民革中央、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)組成聯(lián)合調(diào)研組，選擇在水污染防治方面具有代表性、地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的湖北、廣東兩省開展實(shí)地調(diào)研。察看、記錄、交流、思索……一路上，調(diào)研組成員們?nèi)硇牡赝度氲秸{(diào)研議題之中。
除了實(shí)地調(diào)研，由于此議題專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，本著精確“問診”、查漏補(bǔ)缺的目的，全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)還先后在北京組織了由法學(xué)、環(huán)境、水利等領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的系列研討會(huì)，共同研究完善對(duì)修法的意見建議，字斟句酌、幾易其稿。
這些努力最終匯聚成智慧的結(jié)晶被帶到座談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)———
“多龍”協(xié)治
作為2017年唯一一次以立法協(xié)商為主要內(nèi)容的雙周協(xié)商座談會(huì)，全國政協(xié)為何會(huì)選擇這個(gè)主題？
正如全國政協(xié)副主席、民革中央常務(wù)副主席齊續(xù)春在帶隊(duì)調(diào)研時(shí)所說，水乃“生命之源”。一直以來，黨和國家在保護(hù)水問題上傾注了大量的心血。現(xiàn)行水污染防治法自1984年頒布以來，先后于1996年、2008年進(jìn)行兩次修訂；9年后，再次納入修訂程序，彰顯出這個(gè)問題的重要性與迫切性。
“水污染既是十分復(fù)雜的科學(xué)問題，也是眾多利益訴求交織的社會(huì)問題。水污染防治法的修訂，要突破區(qū)域、部門、個(gè)體利益的藩籬，為民生福祉立良法。”座談會(huì)一開始，全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅代表調(diào)研組開宗明義表達(dá)了看法。
水污染防治法的修訂為何復(fù)雜？這與水的特性密不可分。
一方面，由于水有多重作用：既為人提供生存的環(huán)境和條件，具有生態(tài)的功能；又直接給人類提供發(fā)電、航運(yùn)、水產(chǎn)品、休閑娛樂等。這些功能雖然對(duì)于人的生存與社會(huì)發(fā)展都必不可少，但在現(xiàn)實(shí)中卻可能發(fā)生沖突。
基于它的“多用途”，水污染涉及人的生存與發(fā)展的方方面面，也關(guān)乎政府管理的大部分部門。
另一方面，水具有流域性，在管理上與行政區(qū)劃有著矛盾。許多水污染問題往往是因?yàn)樯婕暗胤嚼娓?jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的。
同時(shí)，對(duì)于我國而言，水還面臨著“水多（澇）、水少（旱）、水臟、水廉（價(jià)格）”交織，水質(zhì)、水量密不可分等矛盾。
在這些特性的影響下，一路走來，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)一些問題具有普遍性：
比如，部門職能存在交叉重疊。僅在排污口管理中，就有水利部門管理的“入河排污口”、環(huán)保部門管理的“排污口”、住建部門管理的“入管網(wǎng)排污口”，但是出現(xiàn)問題追責(zé)時(shí)，往往互相推諉。
湖北省反映，過去有相關(guān)職能部門代地方政府“受過”的情況；廣東省反映，位于流域下游的廣東省與廣西、福建、湖南等處于流域上游的省份在跨界水污染突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、涉水產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫婧茈y協(xié)調(diào)……
這些事例讓調(diào)研組成員們陷入深深思考———在“多龍治水”是客觀現(xiàn)實(shí)，取消行政區(qū)劃、由一個(gè)部門“包打天下”不切實(shí)際的背景下，如何協(xié)調(diào)各方關(guān)系，明確法律責(zé)任？
全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長(zhǎng)周健民多年持續(xù)關(guān)注水污染防治問題。他指出，如果涉水各部門均根據(jù)自身需要制定各自管理目標(biāo)，雖然從形式上看，都在履責(zé)監(jiān)管，但目標(biāo)的沖突必然帶來實(shí)際管理上的不協(xié)同。
“應(yīng)該摒棄‘主管與分管’‘統(tǒng)管與配合’的部門分割管理體制，建立‘整合式執(zhí)法’體制。”他解釋說，要對(duì)涉水相關(guān)部門職能進(jìn)行整合式列舉，使各部門依法根據(jù)自身的職能定位和責(zé)任范圍，適時(shí)、適當(dāng)、適度參與水環(huán)境質(zhì)量改善工作。并通過召開聯(lián)席會(huì)議、執(zhí)法信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、跨區(qū)執(zhí)法等具體形式，建立必要的執(zhí)法協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制。
全國政協(xié)委員、環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)保所所長(zhǎng)高吉喜指出，目前水污染防治法修訂草案存在“有職權(quán)無職責(zé)、有權(quán)利（力）無義務(wù)”問題。“應(yīng)進(jìn)一步完善政府問責(zé)機(jī)制，其中命令性規(guī)定、禁止性規(guī)定補(bǔ)充對(duì)應(yīng)的法律后果和法律責(zé)任，明確水環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地方政府的法律責(zé)任。”
全國政協(xié)委員、水利部水利電力設(shè)計(jì)規(guī)劃總院副院長(zhǎng)李原園認(rèn)為，此次法律的修訂應(yīng)強(qiáng)調(diào)“以流域?yàn)閱卧?rdquo;。特別是在規(guī)劃中，明確區(qū)域規(guī)劃應(yīng)服從流域規(guī)劃。他建議，“在不設(shè)立新的流域管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，明確現(xiàn)行流域機(jī)構(gòu)的主體作用，并賦予流域管理機(jī)構(gòu)水行政和水環(huán)境行政的綜合執(zhí)法權(quán)。”
增減兼顧
在水污染治理的體制創(chuàng)新方面，湖北長(zhǎng)期走在全國的前列，特別是先行先試出臺(tái)了多部地方性法規(guī)，已經(jīng)基本形成了較為完備的地方水事立法體系。
全國政協(xié)委員、湖北省政協(xié)原副主席鄭心穗在介紹湖北省經(jīng)驗(yàn)時(shí)提到，湖北地方實(shí)踐證明，繼續(xù)加大對(duì)污染物減排的制度設(shè)計(jì)固然重要，但不能忽視水體自凈能力的恢復(fù)與提升的意義。他認(rèn)為，只有綜合采取加大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度，擴(kuò)大湖泊、濕地面積，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N“增容”舉措，與既有的“減排”措施形成制度合力，才能實(shí)現(xiàn)水保護(hù)的目標(biāo)。
委員們對(duì)此紛紛表示贊同。他們指出，如果將水污染防治法的定位僅限于“污染治理”，事實(shí)上很難實(shí)現(xiàn)水生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。
“比如，導(dǎo)致中國水污染的原因不僅在于污水排放量大，而且還在于確保水體維持最低水環(huán)境的水量因上游截流而太少。像太湖流域、滇池以及武漢東湖、杭州西湖等湖泊水污染治理無一不是在減排的同時(shí)采取引水入湖補(bǔ)充水量的措施。”作為環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的專家，北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁全程參與了調(diào)研和座談會(huì)的交流。他建議，在協(xié)調(diào)水的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)上，要確立流域水域維持最低承載能力的標(biāo)準(zhǔn)及其保障措施。
在調(diào)研與交流中，委員達(dá)成了共識(shí)———此次修法應(yīng)以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”概念。以水環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以保障生態(tài)承載能力為核心，處理好“水生態(tài)保護(hù)”與“污染防治”的關(guān)系。
中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)鄭丙輝認(rèn)為，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，但是目前這方面還存在很多空白，亟須豐富標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容。
此外，呂忠梅委員建議，應(yīng)在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內(nèi)容，為完善飲用水安全制度提供價(jià)值依據(jù)；在確定政府職能時(shí)，明確相關(guān)涉水管理部門在開發(fā)利用水功能、建設(shè)維護(hù)水工程過程中的維持水生態(tài)平衡、預(yù)防和治理水污染的職責(zé)權(quán)限。
多元共治
法律責(zé)任規(guī)定到位、執(zhí)行到位，法律才有威懾力，才能長(zhǎng)出“牙齒”。
除了法律上責(zé)任的設(shè)定，全國政協(xié)委員、安徽省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)汪利民認(rèn)為，讓法律真正落地，僅靠行政機(jī)關(guān)上下級(jí)監(jiān)督是不夠的。“要重視環(huán)境司法監(jiān)督的意義，加強(qiáng)水環(huán)境行政與水環(huán)境司法之間的制度銜接。”
例如針對(duì)地方、部門利益之間的推諉扯皮，他提出可以確立水環(huán)境公益訴訟及訴前督促制度；同時(shí)大力推進(jìn)跨區(qū)劃法院的建設(shè)，解決跨行政區(qū)劃水環(huán)境糾紛的主客場(chǎng)問題。
全國政協(xié)委員、鄭州市人民檢察院副檢察長(zhǎng)朱專興也認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)踐中已得到有益探索，應(yīng)當(dāng)在修法過程中總結(jié)相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促使該制度進(jìn)一步落地。
此外，委員們一致認(rèn)為，水污染防治要充分調(diào)動(dòng)起公眾的力量。
全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王俊峰建議，本次修法應(yīng)該對(duì)水環(huán)境信息公開和公眾參與相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行專章規(guī)定。“明確規(guī)定政府和企業(yè)的信息公開義務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)自愿性信息公開，詳細(xì)規(guī)定企業(yè)強(qiáng)制信息公開的內(nèi)容、范圍，切實(shí)保障公眾知情權(quán)、水環(huán)境事務(wù)參與權(quán)和獲得司法救助的權(quán)利。”
“還要建立水環(huán)境信息違法行為檔案制度。”王俊峰委員說，將環(huán)保誠信檔案向社會(huì)公開，并作為財(cái)政支持、政府采購、銀行信貸、外貿(mào)出口、企業(yè)信用、上市融資、著名商標(biāo)和名牌產(chǎn)品認(rèn)定的重要依據(jù)。
在全國政協(xié)委員、河海大學(xué)副校長(zhǎng)陳星鶯看來，長(zhǎng)期以來，我國水污染防治立法中普遍采取的是“命令—控制型”手段，強(qiáng)調(diào)限制和禁止。“不妨借鑒國際范圍內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，增添經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的內(nèi)容。”她建議，可以通過法律釋放財(cái)政、政府采購、價(jià)格、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)信號(hào)，有效引導(dǎo)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)承擔(dān)水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，自覺履行防治水污染義務(wù)。
補(bǔ)短堵漏
通過調(diào)研，委員們發(fā)現(xiàn)水污染防治法草案目前存在的另一個(gè)重要問題是“仍然用著以‘城市、工業(yè)’為中心的模式，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染的治理缺乏認(rèn)識(shí)和具有可操作性的措施。
作為長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)管理的專家，全國政協(xié)委員、廣東省農(nóng)業(yè)廳副廳長(zhǎng)程萍指出，面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、廣泛性、不易監(jiān)測(cè)和難于量化等特點(diǎn)，如果仍堅(jiān)持“一刀切”的思路來應(yīng)對(duì)千差萬別的面源污染，“往往耗費(fèi)巨大、收效甚微”。
比如，草案中農(nóng)業(yè)面源污染治理主體仍是“縣級(jí)以上地方人民政府”、“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境主管部門”，但絕大部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中面源污染無人管，環(huán)保咨詢無處問。“建議建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所，作為環(huán)保主管部門派出單位，實(shí)行農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的垂直管理。”
全國政協(xié)委員溫香彩長(zhǎng)期在中國環(huán)境監(jiān)測(cè)總站工作，她對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息工作中存在的“重復(fù)建設(shè)、信息壁壘、數(shù)據(jù)不一致”等問題憂心忡忡。她提出，應(yīng)該在修法中明確規(guī)定，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制條款；建立統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)互通共享。
全國政協(xié)委員、重慶市政協(xié)副主席楊天怡對(duì)監(jiān)測(cè)信息工作也非常關(guān)注。針對(duì)目前存在的環(huán)境數(shù)據(jù)造假的問題，他認(rèn)為，國家應(yīng)通過財(cái)政等手段支持建立、健全獨(dú)立的國家水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)；對(duì)人為修改原始監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的問題，明確相關(guān)行為的處罰責(zé)任。
水的系統(tǒng)性不僅體現(xiàn)為上下游、左右岸，地下水和地表水也是相互連通的。
全國政協(xié)委員、天津市政協(xié)副秘書長(zhǎng)沈奎林專門提到了地下水問題。“相比于地表水，地下水在法律法規(guī)制定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系完善和監(jiān)管體系建設(shè)等方面非常滯后。”他提出，借助此次修法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充并完善地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，開展地下水污染防治專項(xiàng)行動(dòng)。
此外，全國政協(xié)委員、全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱征夫還對(duì)排污許可證制度的實(shí)施提出具體建議：“要明確排污許可證適用范圍、核發(fā)程序、法律效力、載明內(nèi)容等核心要求。在法律責(zé)任中對(duì)無證排污或不按證排污的違法行為適用‘按日計(jì)罰’標(biāo)準(zhǔn)。”
對(duì)于修正案草案增設(shè)了船舶水污染防治的意見，“這是非常必要的，但也有一些問題需要完善。”全國政協(xié)委員、民革遼寧省委主委施中巖提出，應(yīng)在“各司其職、各負(fù)其責(zé)”的基礎(chǔ)上，建立“涉船”相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制；并且進(jìn)一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠的水污染防治主體責(zé)任……
兩個(gè)多小時(shí)過去了，委員、專家們的討論依然意猶未盡。言之切切的背后是每個(gè)人心中沉甸甸的責(zé)任感，點(diǎn)點(diǎn)建議匯聚成“呵護(hù)好生命之源”的心愿。
會(huì)議雖會(huì)結(jié)束，但可以確信這份關(guān)注與呼吁不會(huì)停息……
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