近幾年來(lái)，二次供水話題可謂是炙手可熱。本文首發(fā)于《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志(總第290期)，文章就二次供水的現(xiàn)狀、重要性、面臨的問(wèn)題、常見(jiàn)模式以及價(jià)費(fèi)問(wèn)題等多方面進(jìn)行闡述，希望給各位同行以參考。
城鎮(zhèn)供水作為基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)居民息息相關(guān)，由于其天然的壟斷性，城鎮(zhèn)居民自然地將供水責(zé)任全部歸于供水公司，并將其作為政府服務(wù)職能的延伸，認(rèn)為供水企業(yè)做好服務(wù)理所應(yīng)當(dāng)。
但這之中存在一個(gè)“最后一公里”難題，即當(dāng)前越來(lái)越多的民用與工程建筑生活用水對(duì)水壓、水量的要求超過(guò)了城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)能力，相關(guān)單位不得不通過(guò)儲(chǔ)存、加壓等設(shè)施經(jīng)管道供水給用戶(hù)，也就是二次供水。相關(guān)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主方，并不歸屬于供水企業(yè)。二次供水作為多層和高層建筑的主要加壓供水方式，其用戶(hù)規(guī)模不斷攀升。初步統(tǒng)計(jì)，二次供水的用戶(hù)約占城市供水服務(wù)總?cè)丝诘?0%，一些地區(qū)可高達(dá)80%以上。
近幾年國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，以推進(jìn)二次供水建設(shè)、改造、運(yùn)維與管理工作的規(guī)范性。其中，以2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》(建城〔2015〕31號(hào))最具代表性，其對(duì)二次供水設(shè)施的建設(shè)、改造、運(yùn)維與管理方面都提出了具體意見(jiàn)。各地也紛紛出臺(tái)了關(guān)于二次供水的相關(guān)管理辦法，旨在管好供水服務(wù)“最后一公里”。
需要指出的是，二次供水設(shè)施交付前，產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商，交付后，產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主方。過(guò)去供水公司介入少，難以對(duì)二次供水實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，而開(kāi)發(fā)商、建設(shè)方、物業(yè)公司、運(yùn)維管理方各自利益訴求又不同，加之專(zhuān)業(yè)度不一、水平參差不齊、責(zé)任心不同，由此引發(fā)了一些列問(wèn)題。供水公司要想做好供水服務(wù)，應(yīng)該積極主動(dòng)解決“最后一公里”難題，接管二次供水工作，為用戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，全方位保障居民的用水安全。
首先，二次供水建設(shè)管理不到位，導(dǎo)致水質(zhì)難以保證。部分地區(qū)由于二次供水設(shè)施管理不到位，再加上前期建設(shè)不規(guī)范，以及設(shè)備和管道老化，導(dǎo)致二次供水水質(zhì)出現(xiàn)污染，危害居民身體健康。比如，2016年，武漢某一高層小區(qū)居民出現(xiàn)上吐下瀉癥狀，經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)丶部刂行娜藛T的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)病因源于樓頂?shù)亩喂┧洹?/div>
其次，管理主體不清，責(zé)任難落實(shí)。目前，二次供水設(shè)施管理主體較多，如供水企業(yè)、物業(yè)管理單位或其他單位等。一旦二次供水出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)各方相互推諉的情況，問(wèn)題往往遲遲得不到解決。很多情況下，即使責(zé)任并不在供水企業(yè)，但用戶(hù)在不了解責(zé)任劃分的情況下，還是會(huì)追究供水企業(yè)的責(zé)任，從而影響供水企業(yè)的社會(huì)形象。
第三，多種模式并存，服務(wù)有待規(guī)范。因?yàn)楦鞯卦诙喂┧矫娴臍v史、政策、環(huán)境等背景有所差別，所以各地采用的二次供水的運(yùn)維和管理模式也較為多樣。供水作為重要的基礎(chǔ)公眾服務(wù)之一，其最貼近用戶(hù)環(huán)節(jié)的模式不統(tǒng)一，造成了最終供水服務(wù)質(zhì)量參差不齊，不利于供水行業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展。
最后，價(jià)費(fèi)機(jī)制不順，長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)難以保障。各地在改造、運(yùn)維與管理方面的價(jià)費(fèi)機(jī)制不完善。二次供水的運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理費(fèi)用較高，加上動(dòng)力成本，噸水成本會(huì)達(dá)到一塊以上，老舊小區(qū)二次供水改造更是一筆不菲的費(fèi)用。目前普遍的做法是將二次供水相關(guān)費(fèi)用計(jì)入水價(jià)，通過(guò)水價(jià)調(diào)整統(tǒng)一彌補(bǔ)，但由于水價(jià)機(jī)制本身存在一定問(wèn)題，且二次供水相關(guān)費(fèi)用難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋，這種做法不可長(zhǎng)久。
為了解決上述問(wèn)題，目前整體政策趨勢(shì)傾向于由供水企業(yè)接管二次供水、服務(wù)到終端，為此各地已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)展二次供水相關(guān)工作，并出臺(tái)或修訂二次供水管理辦法，大方向與“建城〔2015〕31號(hào)”相統(tǒng)一，但各地的具體情況存在一定差異，操作模式也不一致。
二次供水設(shè)施改造資金從哪兒出?
當(dāng)前，二次供水設(shè)施改造工作已經(jīng)全面展開(kāi)，各地基本上采取“先急后緩”、“改造一批，接管一批”的原則。二次供水改造過(guò)程中，難點(diǎn)是如何建立一個(gè)合理的改造資金籌集機(jī)制。目前來(lái)看，改造資金來(lái)源比較復(fù)雜，具體可分為政府出資為主、供水企業(yè)出資為主、產(chǎn)權(quán)人出資為主、三方平衡共擔(dān)、原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位出資為主等五種，五種方式各有利弊。
第一種，政府出資為主。政府出資能夠?yàn)楦脑旃ぷ魈峁┯辛Φ慕?jīng)濟(jì)保障，從而使得項(xiàng)目進(jìn)展更為順利。但這在一定程度上也會(huì)給地方財(cái)政造成壓力，特別是財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)。
第二種，供水企業(yè)出資為主。一般情況下，二次供水改造費(fèi)用會(huì)計(jì)入企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，然后再通過(guò)水價(jià)調(diào)整的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。但是，如果當(dāng)?shù)厮畠r(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，水價(jià)調(diào)整周期長(zhǎng)，這種做法就會(huì)進(jìn)一步加劇供水企業(yè)成本“倒掛”，不利于企業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展。此外，通過(guò)調(diào)整水價(jià)讓全體居民承擔(dān)老舊小區(qū)二次供水改造成本的方式容易引起爭(zhēng)議。
第三種，產(chǎn)權(quán)人出資為主。從法律層面上來(lái)講，這是最為合理的。但這種方法實(shí)施難度很大，推進(jìn)較困難。很多地方一開(kāi)始采取的就是這種模式，但隨著推進(jìn)過(guò)程中遇到的各種困難以及二次供水設(shè)施改造問(wèn)題的緊迫性，往往最終又回到了由政府或供水企業(yè)出資為主。
第四種，政府、供水企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人三方以一個(gè)較為平衡的比例共擔(dān)二次供水設(shè)施改造費(fèi)用。這是一個(gè)較為理想的情況，政府、供水企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人均有責(zé)任或義務(wù)對(duì)老舊的二次供水設(shè)施進(jìn)行更新改造。但這種模式需要花費(fèi)的溝通成本和時(shí)間成本較高。
第五種，由原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位出資為主。在原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位仍然存在的情況下，部分地區(qū)采取由原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位承擔(dān)二次供水設(shè)施改造費(fèi)用的模式，但這種方式需要在政府的指導(dǎo)下，讓供水企業(yè)與原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位進(jìn)行充分的溝通與協(xié)商，達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)。
此外，對(duì)于新建的二次供水設(shè)施，建設(shè)資金由開(kāi)發(fā)單位承擔(dān)，但建設(shè)工作既有供水企業(yè)承擔(dān)的，也有其他具有相應(yīng)資質(zhì)的建設(shè)單位承擔(dān)的，為了避免二次供水設(shè)施建設(shè)不規(guī)范以及后期改造麻煩，部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始采取了統(tǒng)建模式，即由供水企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一負(fù)責(zé)二次供水相關(guān)建設(shè)工作。統(tǒng)建模式可以較好地、全方位地保障二次供水設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，有效地避免了一些難以監(jiān)管的隱蔽性工程風(fēng)險(xiǎn)。
二次供水運(yùn)維和管理的主流模式是什么?
隨著供水公司逐步接手二次供水設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，目前二次供水運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理模式也漸成五類(lèi)，分別為統(tǒng)一管理、建管分離、管養(yǎng)分離、雙模式并存以及市場(chǎng)化。
隨著各地“服務(wù)到終端”的持續(xù)推進(jìn)，統(tǒng)一管理和管養(yǎng)分離模式將成為未來(lái)的主要模式。這兩種模式的共同點(diǎn)是，讓供水企業(yè)成為城市二次供水設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理的責(zé)任主體，以有效保障整個(gè)城市供水的安全。
不同點(diǎn)是，統(tǒng)一管理模式是指供水企業(yè)將二次供水工作全部承攬，而管養(yǎng)分離模式則是供水企業(yè)將一部分的養(yǎng)護(hù)工作外包給專(zhuān)業(yè)的第三方。前者可能更加適合二次供水規(guī)模較小的城市，供水企業(yè)有充足的精力去進(jìn)行統(tǒng)一的管理;而對(duì)一些規(guī)模較大的城市而言，供水企業(yè)可以采取管養(yǎng)分離模式，但需要提前制定好嚴(yán)格且周全的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到約束第三方行為的目的。
根據(jù)E20供水研究中心于2019年發(fā)布的《二次供水模式研究及價(jià)費(fèi)分析報(bào)告》，目前二次供水設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)收費(fèi)方法，大致可以分為以下三類(lèi)：
第一類(lèi)，開(kāi)發(fā)單位或用戶(hù)向供水企業(yè)一次性付費(fèi)。也就是說(shuō)，二次供水設(shè)施未來(lái)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理費(fèi)用與設(shè)施建設(shè)費(fèi)用一起由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位按一定的標(biāo)準(zhǔn)一次性支付給供水企業(yè)，供水企業(yè)對(duì)收取的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和管理費(fèi)用逐年計(jì)入營(yíng)業(yè)收入。這種方式可以保證供水企業(yè)能夠及時(shí)收回成本，并且與向業(yè)主方收費(fèi)相比，直接從開(kāi)發(fā)單位收費(fèi)的實(shí)際操作性較高。當(dāng)然，這種方式更適用于新建的二次供水設(shè)施。
第二類(lèi)，二次供水的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用計(jì)入企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，通過(guò)水價(jià)調(diào)整進(jìn)行彌補(bǔ)。目前，大部分地區(qū)選擇將二次供水設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理費(fèi)用計(jì)入供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，通過(guò)下一輪的水價(jià)調(diào)整來(lái)彌補(bǔ)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于操作較為簡(jiǎn)便。但也存在一定問(wèn)題。比如消費(fèi)公平問(wèn)題，讓沒(méi)有享受二次供水服務(wù)的用戶(hù)也承擔(dān)了相關(guān)費(fèi)用;再如，我國(guó)目前的水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制普遍存在調(diào)整周期長(zhǎng)、只注重彌補(bǔ)過(guò)往成本等問(wèn)題，對(duì)于二次供水規(guī)模較大的城市而言，此種方式會(huì)使水價(jià)“倒掛”現(xiàn)象更為嚴(yán)重，從而加劇供水企業(yè)虧損，不利于供水行業(yè)發(fā)展。
第三類(lèi)，另行收取二次供水運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。這種方式又可以分為兩種情況：一是在供水價(jià)格調(diào)整之前，按規(guī)定已經(jīng)移交給供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)和管理的二次供水設(shè)施，由供水企業(yè)暫按現(xiàn)行規(guī)定向用戶(hù)收取居民二次供水運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用;二是在供水企業(yè)基本全面接管區(qū)域內(nèi)的二次供水設(shè)施之后，在水價(jià)構(gòu)成中單設(shè)二次供水運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)，僅對(duì)使用二次供水設(shè)施的用戶(hù)進(jìn)行收費(fèi)。這種方式有效解決了消費(fèi)不公平的問(wèn)題，并且前者可以讓供水企業(yè)在接管過(guò)程中先收回一部分成本，以維持企業(yè)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。
二次供水還要注意哪些問(wèn)題?
目前，尚未有一種方式可以完全替代二次供水，并且隨著城市的建設(shè)發(fā)展，二次供水設(shè)施的存量將持續(xù)增加。為了居民用水安全，二次供水問(wèn)題必須解決。因此，二次供水相關(guān)的建設(shè)、改造與接管工作越早啟動(dòng)越好。
首先，二次供水工作離不開(kāi)政府的支持和政策的引導(dǎo)。政府的重視與支持是二次供水專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的政策與標(biāo)準(zhǔn)可以減少二次供水接管過(guò)程中一些不必要的麻煩。另外，考慮到用戶(hù)與供水企業(yè)承受能力有限，政府應(yīng)在資金方面提供適當(dāng)支持。但不能一味地依賴(lài)政府，供水企業(yè)還需發(fā)揮主觀能動(dòng)性，為政府提供更多可參考的方案。
其次，注重二次供水的高質(zhì)量發(fā)展。二次供水問(wèn)題雖然亟待解決，但治標(biāo)不治本的處理方式不可取。尤其是隨著人民生活水平的提升，公眾對(duì)供水品質(zhì)提出了更加高標(biāo)準(zhǔn)的要求，無(wú)論是對(duì)二次供水設(shè)施的建設(shè)、改造，還是運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理階段，均需提前考量，以保證二次供水服務(wù)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。在供水領(lǐng)域，供水公司具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，供水服務(wù)到終端的方式將是整個(gè)供水行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。
最后，價(jià)費(fèi)機(jī)制是關(guān)鍵。二次供水的價(jià)費(fèi)問(wèn)題不容忽視，持續(xù)且合理的運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理資金能夠更好地保障供水安全，為供水行業(yè)的發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。各地在考慮二次供水價(jià)費(fèi)機(jī)制時(shí)，對(duì)于新建、已改造、無(wú)需改造且已接管小區(qū)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理費(fèi)用，需具體情況具體分析，一定要保障整體的系統(tǒng)性。
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