2013 年11 月，浙江省委十三屆四次全會作出了“五水共治”的重大戰略部署，將治水作為推動浙江省經濟轉型升級的突破口，作為優環境惠民生的重要舉措。
“五水共治”既是“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水”的統籌共治，更是浙江省上下社會各界群策群力的社會共治。三年來，浙江省各級黨委政府主導力推、社會積極響應的全民治水成績斐然，三年治水贏得了社會各界的廣泛好評，社會公眾對治水的支持度連續達到96%以上。
“五水共治”是浙江踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想的生動實踐，是治省興省的關鍵之策，是倒逼轉型的鐵腕重拳，是百姓點贊的德政工程，是協調推進山水林田湖生態保護和修復工程的重要探索。“五水共治”蘊涵著環境治理理念的重大轉變，體現了環境治理從黨委政府大包大攬向社會協同共治的政策創新，是浙江省環境治理的重要實踐。
前 言
浙江作為經濟發達地區，經濟發展與環境保護的矛盾十分嚴峻，新世紀以來，環境問題引發的群體性事件時有發生，2001 年江浙邊界沉船封航事件、2005 年東陽畫水事件等曾轟動全國，到2013 年初，又發生了多地環保局長被公眾“邀請”下河游泳等一系列事件，反觀10 多年來浙江省開展的一系列高調的環境整治行動，自上而下的行政性治理并未能遏止環境惡化的嚴峻事實，持續不斷的環境事件和疲于奔命的環保風暴給政府執政能力提出巨大挑戰。
“五水共治”的實踐，體現了環境治理理念從“政府管理”向“多元治理”轉變
習近平總書記指出，環境保護要形成“政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督”的新格局。“五水共治”作為浙江省委、省政府作出的重大戰略部署，一開始就在頂層設計、社會參與、市場支撐、長效機制等方面做了創新性的安排，強化組織領導，明確部門責任，防止“九龍治水”，各自為戰，形成整體合力，并將人大法律監督、政協民主監督、公眾監督、媒體監督有機結合，奏響了政、企、民協同治水的“三重奏”，體現了環境管理理念從傳統保姆式管理向合作多元治理模式的轉變，呈現出“從管理到治理”“管理與治理并存”的新狀態。
這些理念、做法和行動等既體現在文件、通知、工作總結和計劃等各類載體之中，也反映在各項具體環境治理工作之中。各級黨委政府積極搭建治水社會參與平臺，充分發揮“兩代表一委員”以及企業界、媒體界、知識界以及公益界等各界力量的作用;企業家把治水當做社會責任來履行，大力推進清潔生產和治污，還通過商會抱團捐贈、個人名義捐贈、村企結對等形式治水;各地成立“五水共治”專家技術服務團、治水律師團、治水公益聯盟、行業協會治水聯盟等為治水提供專業支撐;建立媒體參與監督執法、公開曝光等工作機制，更好發揮媒體的監督作用。各地還邀請“兩代表一委員”、行政執法監督員參與監督水環境執法，實現政府、行業(企業)、媒體、專家、公眾等多方聯動，為“五水共治”營造更好氛圍和更強聲勢。
“五水共治”的實踐，體現了環境治理構架上從“黨政單一主體”向“社會復合主體”的轉變
在“五水共治”的實踐中，盡管黨委政府依然是環境治理的核心，但是隨著環境治理行政過程的不斷開放，給予市場和公眾前所未有的發揮作用和力量的空間和平臺，其所具有的能力和意見也得到了來自政府前所未有的重視。同時，有關部門以文件特許的形式成立志愿者服務隊、市民環保監督團等社會組織，法人形態的社會組織和半法人形態的社會組織同時并存，這種設立的靈活性極大地保障了參與的廣泛性和活動的實效性。
社會復合主體倡導由多個、多層、多界和多域行為主體聯合而成，是由黨政界、企業界、知識界和媒體界等不同身份人員參與，主動關聯而形成的優勢互補、功能融合、機制靈活的新型組織架構，社會不同群體之間的利益協調和民主協商的一個有效制度平臺。在這個平臺上，不同社會主體有機會表達自己的利益、愿望和要求，參與決策，使得各種矛盾和訴求可以在體制內得到回應和解決。如樂清市成立市、鎮(街道)和村三級監委會，監委會由“兩代表一委員”、紀檢、審計、財政、水利等職能部門和協會代表、新聞媒體記者共同組成，負責審核治水工作方案、清淤方量，全方位監管清淤進度、質量及資金使用績效。寧波市北侖區建立環境促進會，形成以水環境執法人員、環保志愿者、社會義務監督員和村(社區)、企業治水監督員“四位一體”的治水監督網絡。嘉興市形成了以環保聯合會為龍頭，市民檢查團、專家服務團、生態文明宣講團和環境權益維護中心為支撐的“一會三團一中心”組織框架，嘉興的經驗還寫入了環保部和聯合國環境署發布的《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》報告。
“五水共治”的實踐，體現了環境治理路徑上從“命令控制型”向“伙伴關系型”的轉變
通過建立“權力清單、責任清單、負面清單”優化政府結構和功能，通過服務外包、適度賦權等形式，吸納社會力量與政府構成“社會復合主體”，整合多種資源，推進治水合力，提升環境治理水平。省環保廳、團省委等單位聯合阿里巴巴公益基金會，開展“清源行動”項目，在浙江省資助環保社會組織開展水環境保護活動。
通過轉變政府職能，把不該政府包辦的或者不能很好解決的事情交由各種社會組織和社會力量承接，政府主要承擔方向引領、政策獎懲、監督引導等職能。如政府委托第三方社會組織承接運營的社會組織服務平臺——溫州綠色水網環保公益中心，開展各種治水行動，不斷實現項目資源分享，成為公眾表達污染治理訴求的“中介”。政府賦予了公眾和社會組織以平等的參與權，如各地政府聘請市民/村民擔任“民間河長”，監督、協助政府部門落實河流治理職責，參與“五水共治”巡查、評議、監督工作，“民間河長”讓治水的責任主體從政府變成所有利益相關方，與政府部門的“責任河長”進行銜接，織密了治理監管網絡，覆蓋了責任監管的“真空”地帶，有力地推動了區域和流域水環境治理。
不僅如此，“伙伴關系”作為一種治理工具和工作方式，還體現在政府與企業的關系之中，最典型的是公共自愿計劃，即企業采取自主的環境保護行動，做出環保承諾。嘉興、杭州、紹興等地的“道歉書”現象就是按照社會倫理道德要求，借助社會輿論監督強化環保信用企業評估機制建設的創新制度。
“五水共治”的實踐，體現了環境治理手段從行政、技術手段為主向行政、技術、經濟、法律以及道德教育手段并重轉變
“五水共治”是一項綜合解決水環境、水資源問題的系統工程，是一場由政府主導、社會參與的治水攻堅戰、持久戰。“五水共治”中形成的“社會復合主體”發揮了積極的作用，合力打出了一套“組合拳”。在黨政主導方面，“五水共治”的立法和司法保障明顯有力，浙江省政府專門制定了《浙江省綜合治水工作規定》，省政法委專門制定下發《全省政法系統服務保障“五水共治”的指導意見》、省高級人民法院下發了《關于保障“五水共治”依法推進的意見》，紹興、溫州等地還設立環保法庭或合議庭，生態環境司法保障得到加強。浙江省環保廳和省公檢法部門聯合制定《關于建立打擊環境違法案件協作機制的意見》，強化了行政司法聯動機制。
在企業界，社會資本以公私合作模式參與“五水共治”和生態環保基礎設施的建設運營，推動污染第三方治理和運維;設立治水基金，將治水的前期投入跟治水成果紅利的分享進行掛鉤;推進綠色金融創新，發行“五水共治”理財產品，逐步形成市場化、社會化、制度化的體制機制，推動治水行動由政府主導向政企共治轉變。除傳統科技支撐治水技術以外，還借助互聯網大數據等技術手段，推出大數據智慧治水平臺，開通“河長制”管理APP 和信息平臺，構建信息公開、投訴建議、社會評價、河長辦公、業務培訓、工作交流“六位一體”管理平臺。還將治水與傳統文化傳承和道德教化相結合，通過村規民約、門前“三包”責任書等形式，將垃圾收集、水面保潔、環境綠化、出資投勞、民主監督等權利、義務進行約定，加強道德規范和制度約束。仙居縣設置治水廊、治水墻等主題文化版塊，印制治水歷史典故，弘揚治水精神美德，展示村史民俗。組建“草根講師團”，以“民間民嘴領銜講、駐村講師坐堂講、草根講師巡回講”的模式，宣講治水文化、傳播人文精神，引導廣大公眾形成親水、愛水、惜水、護水的高度自覺。
“五水共治”的實踐，要把握自上而下與自下而上、局部和整體、政府監管與社會監督、監督與服務四大關系
三年治水，不僅改善了浙江省區域環境，也促進了經濟轉型，是浙江探索環境治理現代化的縮影，總結和發展浙江省治水經驗，還需要按照中央“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，重點要把握以下四個方面的關系。
一是自上而下與自下而上的關系
上下互動的管理才是治理的真正內涵，在這一互動的過程中，參與的各方主體要具有共同的目標，通過協商合作的關系來對環境公共事務進行管理。這樣的管理方式也應該是多維度的、相互而非單向的，更不僅是自上而下的。浙江省治水實踐中，自上而下與自下而上的路徑是相互支持的。黨委政府通過自上而下的制度設計來推動和主導社會參與，社會力量通過自下而上的民間實踐來影響治水決策過程，為社會參與贏得更加廣闊的空間。而采取哪種方式為主更為有效則取決于社會參與機制的發展階段。當社會力量還不夠強大，參與的能力和水平不是很高的時候，就需要自上而下為主，在公民社會培育比較成熟，社會參與意識比較強和環保素養比較高的時候，可以以自下而上為主，最終達到上下互動和平衡的運轉機制。
二是局部和整體的關系
“五水共治”是一個系統工程，是一個區域性、全局性的問題，各地只有做好自己的“局部”，才能對治水這個“整體”不拖后腿。“五水共治”涉及眾多利益相關方，涉及產業結構的轉型，要淘汰部分“低小散”產業，但必然會帶來短期的陣痛，如有些“家庭作坊”的整治，涉及整個家庭的生計，但換來的是整體環境質量的提高，發展環境的優化，必須要拿出“壯士斷腕”的決心和勇氣，妥善轉移和安置產業轉型的勞動力，確保社會的穩定，處理好整體和局部的關系。“五水共治”既提出了整體的目標，又提出了階段性的任務，我們只有一步一個腳印狠抓落實，久久為功，才能取得“五水共治”這場全民治水的勝利。
三是政府監管與社會監督的關系
三年治水，政府和民間形成了良性的互動，行政監督、司法監督、新聞輿論監督和公眾監督相互配合，共同發力，形成了治水的強大聲勢。政府監管體現在依法監督違法行為和有序引導社會力量參與治水方面，社會監督體現在監督職能部門依法行政和監督環境污染行為方面，這四個方面要相互發揮作用，不可有所偏廢。要對公眾監督進行適度賦權，公眾的意見要作為重要參考，讓公眾感受到權利得到切實的尊重，提升公眾參與環境治理的積極性。在實踐中要規范公眾監督行為，防止部分社會組織和志愿者濫用公眾監督權利，向部分環境違法企業提出不合理的要求，有些甚至是以監督之名行敲詐之實，這種行為背離了社會監督的本意，要預防和糾正。
四是監督與服務的關系
“五水共治”體現了監督與服務的融合，在監督中服務，在服務中監督。要將建設服務型政府結合起來，將行政管制導致的普遍性問題，不能放任不管，把矛盾拋給社會，要通過服務及時補位，確保社會的穩定和發展的協調，如嘉興、金華、舟山等地養豬大戶在政府引導下轉型發展生態農業，豬場變果園，喜獲生態、經濟雙豐收，生態環境的優勢正轉化為轉型發展、富民惠民的新優勢。治水過程中，政府一手高壓整治促轉型，一手科技支撐促提升。科技部門通過征集治水技術需求，開展專家服務指導，開展技術難題公關，推進科技成果示范帶動等，動員科技人員在“五水共治”中“打頭陣、當先鋒、做尖兵”。要妥善處理好監督與服務的關系，把治水這個民生德政工程做得更加扎實。
以上四大關系是在“五水共治”實踐中發現的較為突出的矛盾。要全面總結和推廣“五水共治”的經驗，就必須要探究矛盾背后所代表的實際政策內涵。這四大關系，從體制問題向外擴展到環境治理所面臨的實際問題，但最為核心的還是在黨委政府在環境治理中的角色，在權責界定上設立合法合理的標準。
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