——常德市強力持續務實建設海綿城市凸顯成效
通訊員：常德市市政公用事業管理局副局長 李遠國
今年入汛以來，祖國南方地區，乃至北方地區都多次遭遇區域性強降雨過程，不少城市發生“看海”，經濟損失巨大，而且，實有人員傷亡，災難跡象歷歷在目，深刻教訓定當認真吸取。首當吸取的教訓是：各級城市人民政府及其主要領導，在實施城市基礎設施建設過程中，務必樹立正確的政績觀，甘愿把“政績”埋在地下，竭力讓城市遠離澇災。
常德市，位于湘西北，長江中下游，洞庭湖西岸，沅江穿城而過，往年年均降雨量高達1360毫米左右，屬典型的南方豐水地區城市。2013年前，常德市城區每遇強降雨，總是多處發生內澇，常德市江北城區落路口、高山街、麻陽街、市人大院落周邊、三百杯、火車站、汽車總站、火車站大市場、原農科所、皇經閣原勞教所、朗州路和桃花源路與常德大道交匯處等區域也曾常常發生城市“看海”，積水深度高達1.3米左右。今年7月1日，常德市城區連續遭受24小時強暴雨襲擊，是有歷史記錄以來排名第五的降雨量。截止7月2日14時，市城區降雨量多達177毫米，為近五年以來最大值，已大大超過常德市城區降水120毫米至150毫米日排干的設計能力。盡管如此，在這樣大的強降雨條件下，常德市城內凡海綿城市建設已建項目乃至在建項目所在的新老城區安然無恙，都沒有發生內澇，相鄰沒有啟動海綿城市建設項目的區域有7處產生積水，因海綿城市建設連片效應，也在24小時以內及時排干。凸顯了常德市委、市人大、市政府、市政協及其市直相關部門多年來立意把“政績”埋在地下，讓城市遠離澇災，在實施城市基礎建設過程中，堅持“六個優先”，保障建設海綿城市。即：“解決問題優先考慮地下；頂層設計優先規劃地下；建設投資優先保障地下；先進技術優先應用地下；項目建設有限落實地下；成效考核優先評估地下”，強力持續務實建設海綿城市已經取得卓越真實的成效。
一、規定試點不折不扣
常德，屬全國首批16個海綿城市建設試點城市之一。為認真貫徹落實《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》、《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》，積極踐行創新、協調、綠色、開放、共享的城市發展新理念，圓滿完成國家海綿城市試點任務，常德市委、市人大、市政府、市政協及其市直相關部門齊心協力、發奮圖強，立足南方豐水地區城市特點，切實解決市建成區目前水安全、水資源、水環境、水生態、水文化尚存的突出問題，著力提升城市防洪排澇能力，有效管控給水、排水、污水處理和水系的水質，建設智慧、健康、綠色、現代、幸福新常德。
（一）建設面積不減半分。常德市海綿城市建設示范區總面積36.1平方公里，2017年底試點區面積100%達到常德市海綿城市建設專項規劃整體目標要求；且主動作為，不局限于試點，2020年底前，市城區建成區90%以上的面積達到常德市海綿城市建設專項規劃總體目標要求；2030年，市轄其他區、縣（市）城區建成區90%以上的面積達到常德市海綿城市建設專項規劃總體目標要求。
（二）建設目標不離需求。堅持問題導向，力圖解決實實在在的問題：
1、降低城區內澇風險。按照海綿城市建設的要求，在城市開發建設過程中采用源頭削減、中途轉輸、末端調蓄等多種手段，實現城市良性水文循環，提高對徑流雨水的滲透、調蓄、利用和排放能力，消除城市內澇隱患。常德市在過去注重雨水調蓄和快排的基礎上，現在特別注重從源頭控制雨水徑流，積極建設海綿型院落。2015年試點區海綿型院落占地面積已達0.5平方公里，2016年試點區海綿型院落占地面積新增10平方公里，2017年試點區海綿型院落占地面積新增12.4平方公里，海綿型院落包括居民住宅區海綿型院落、機關事業單位海綿型院落、規模企業海綿型院落。
穿紫河水系
2、恢復城市水系空間。拓寬原有河湖水面、清理水系淤積底泥等措施，擴展城市水系空間，有效提高城市水系的納水能力。已對江北城區護城河、穿紫河、柳葉湖、沾天湖、江南城區陽明湖等水系實施了清淤改造。采取工程措施連通市建成區可以連通的水系，切實擴大雨水調蓄容積。
3、完善市政排水系統。推進老城區雨污分流管網改造與建設，在雨污合流區域加大雨污分流排水管網改造力度，已經廣泛運用非開挖技術修復給排水管網，暫不具備改造條件的，盡快建設截流干管，適當加大截流倍數，提高雨水排放能力。常德市已在結合老城區改造、棚戶區改造、海綿型院落建設，促進小區內徹底實現排水管網雨污分流。目前，常德市已建外排雨水泵站7座，總裝機容量15735KW，日排水能力1184.2萬立方米。已建內排雨水泵站37座，總裝機容量18589KW，日排水能力達1080.9萬立方米。其中“十二五”新建改造雨水機埠17座；新建排水管網282公里，改造雨水管網137公里；新建調蓄池8個，調蓄池總容積達4.5萬立方米；新建生態濾池4個，總面積達4.7萬平方米，新建泄洪閘2座，市建成區已建有污水處理廠4座，日處理能力達26.5萬立方米，擁有污水提升泵站7座，日提升能力達34萬立方米。“十二五”期間，新建污水處理廠3座，污水日處理能力提升16.5萬立方米；新建污水處理泵站1座，污水日提升能力8萬立方米；新建污水管網265公里；改造污水管網26公里。在防澇應急物資上，配備了隨車吊汽車2輛，100馬力柴油機抽水機組4臺，22KW潛水泵4臺，13馬力汽油抽水機組6臺，在應急人員配置上，成立了應急搶險隊伍。
生態河岸
4、提升河湖水環境質量。通過源頭雨水滯留、城區水系堤岸滯留、內河水系生態處理等自然和工程措施，提升對初期雨水污染物的滯留和去除，確保常德城內各水體達到水功能區劃要求，穿紫河水體水質全面穩定達到地表水水質標準Ⅲ類，其他地表水水質標準優于Ⅳ類。已對市建成區水體進行徹底排查；黑臭水體及治理責任主體已面向社會公示；已啟動護城河、穿紫河沿線截污工程；已與中國科學技術研究院武漢水生植物研究所合作利用先進技術凈化建成區黑臭水體，已啟動花山濕地項目建設。現已消除夏家垱、羅新溝、敖家溝等9處黑臭水體，力爭2017年徹底消除海綿城市建設試點區域黑臭水體，2020年徹底消除市建成區黑臭水體。
5、保障飲水安全。水源免遭污染，建有備用水源，確保城市居民飲用水水質達到106項生活飲用水衛生標準。現已建成具有檢測106項生活飲用水衛生指標能力的水質監測站，現已啟動沅北水廠遷建、沅南水廠改造和“引黃入常”水資源綜合利用工程建設。
6、創新建設思路。突破思維、體制、機制、財力對海綿城市建設的束縛，已全面啟動供給側改革。重點創新體制機制、創新投資融資模式、創新項目推進手段、創新支柱產業開發。
常德市海綿城市建設有明確的管控指標：一是年徑流總量控制率為78%，對應設計降雨量為21毫米；二是排水管渠設計重現期一般地段取2年，重要地區和一般地區類重要道路取3至5年，城市排水防澇標準30年一遇的暴雨時，城市不發生內澇災害；三是城市防洪標準確定為具有應對百年一遇的抗洪能力；四是城市建成區低影響開發雨水系統年SS總量削減率大于50%，城市水系水質達到Ⅳ類趨優。
（三）建設成果不吃老本。常德市是全國最早認可海綿城市理念，并與國際發達地區政府，專業技術團體合作開展實踐活動的城市。
2004年，市政府就與德國漢諾威政府，德國漢諾威水協，荷蘭烏得勒支政府，湖南省建設廳合作，向歐盟申請了城市河流污染治理環境對話項目——“解決亞洲城市可持續發展的問題——常德市城區及穿紫河水系治理個案分析”，并于2005年獲得歐盟批準。2008年我們與德國漢諾威水協再次合作共同編制了“水城常德——常德江北城區水敏性（海綿體）城市發展和可持續水資源利用框架。
穿紫河上游游船碼頭傳統雨水泵站改造工程
市城區內河穿紫河上游游船碼頭傳統雨水泵站改造工程是常德市開展海綿城市建設的第一個范例工程。工程應用德國漢諾威水協治水理念，通過水利、水文數字模型，精準的水位控制，巧妙利用半封閉式調蓄池，最大限度的把雨水，污水分開，加強人工生態濕地和和駁岸風光帶建設，發揮其“滲，滯，蓄，凈，用，排”的作用，處理了初期雨水，減少了內河入污量，凈化了內河水質，充分利用自然雨水補充內河水量。穿紫河沿線后續又啟動改建了7座類似船碼頭雨水泵站的泵站。這樣一來，穿紫河兩岸各種植物生長茂盛，鮮花四季盛開，百鳥爭鳴，魚兒跳躍，完全恢復了歷史自然生態，成為人們休閑的最佳地點，與此相得益彰，穿紫河兩岸土地迅速升值。不同地塊增值30%—50%，2015年市城區房產均價穩定在4000元/m?。
目前，常德市又在誠懇借鑒美國、新加坡的先進治水理念，廣泛構建LID雨水系統和中水、雨水處理利用系統。
2013年新一屆市委、市政府作出決策，加快城市提質擴容進程，全力推進以改造城市路網、改造城市水系、改造城市老舊社區——城中村和棚戶區以及綠化、美化、亮化、數字化為主要內容的城市基礎設施建設“三改四化”，將常德市海綿城市建設推向新的高潮。
二、自主試點有聲有色
（一）有健全的體制機制
為推進海綿城市建設，常德市成立了海綿城市建設領導小組，由市委書記掛帥任顧問，市長任組長，分管城建工作的副市長、人大和政協分管領導為副組長，各相關市直單位、四區政府主要負責人為常德市海綿城市建設領導小組成員。同時成立了以市長為組長的推進海綿城市建設PPP合作協調小組。分別在城投集團公司、經投集團公司內組建了中瀚水務有限公司和海綿城市建設有限公司，努力實現政事分開、政企分開。為確保海綿城市建設任務落到實處，市政府明確了財政、住建、水利、規劃等相關部門的職責，并制定了定期調度和督導制度。2016年2月，常德市委、市政府對市海綿辦機構進行了調整，由一名市委副秘書長擔任海綿辦主任，負責海綿城市建設全面工作，市住房和城鄉建設局局長擔任副主任。目前海綿辦設規劃設計組、重點工程推進組、海綿型院落改建推進組、屋頂綠化推進組、黑臭水體治理推進組等9個工作小組，人員及職責分工已調整到位，現各組工作開展有序，各項工作正穩步推進中。編制了《常德市海綿城市建設專項規劃》，制定了《常德市海綿城市建設試點城市實施計劃》《常德市市建成區黑臭水體整治實施方案》《常德市海綿城市建設設計導則》《常德市海綿城市設計圖集》《常德市海綿城市建設工程質量檢驗技術要求》《常德市海綿城市建設項目驗收標準》《常德市海綿城市建設試點績效評價指標體系》《常德市人民政府關于穩步推進海綿城市建設指導意見》《常德市人民政府關于穩步推進海綿城市建設實施意見》常德市海綿辦《關于市城區黑臭水體整治的實施意見》常德市海綿辦《關于加快推進海綿院落建設的通知》常德市建設工程造價管理站《關于常德市海綿城市建設項目預（結）算編制的指導意見》《常德市海綿城市項目建設規劃審批管理規定》《常德市海綿城市項目建設管理規定》、《常德市海綿城市建設資金管理辦法》《常德市海綿城市建設財政補助獎勵辦法》《常德市海綿城市建設績效考核實施細則》《常德市海綿城市建設PPP合作項目運營管理辦法》等一系列海綿城市建設運營管理的制度；選送近百人到國際國內先進城市考察學習，自行辦班四期，培訓了一大批海綿城市建設組織、設計、施工、監理等行業技術人才；在常德日報、常德晚報、常德民生報、常德廣播電視臺、湖南日報、湖南廣播電視臺、中國財經報、中國建設報、人民日報、中央廣播電視臺、中國國際廣播電臺、鳳凰衛視臺、尚一網、新華網、光明網、建設網、鳳凰網等市、省、國家乃至國際主要宣傳媒體，廣泛宣傳，推進海綿城市建設。
（二）有高效的保障措施
常德海綿城市建設試點有貼切實際的課題：1、城市雨水管理體制、機制、規劃、制度和手段的成功變革；2、南方豐水地區城市組合低影響開發雨水系統構件控制雨水徑流總量、徑流峰值、徑流污染作用的最佳集成；3、南方豐水地區城市大中小海綿體并重構建，實現從源頭、中端到末端獲得綜合治理效應的開發；4、城市合流制排水系統排放的合流污水在終端的有效處理；5、水生動植物高效凈化城市黑臭水體的成功路徑；6、海綿城市建設項目連片綜合效應的開發；7、城市水系綜合治理及岸邊生態修復綜合效應的開發；8、海綿城市建設建材與構建的研發；9、項目建設PPP模式合作的最佳建設經營效率與效益，實現政府、社會資本和老百姓的多贏；10、海綿城市建設績效考核指標檢測與監測系統化、數字化、自動化的實現。
常德海綿城市建設試點有高效系統的舉措：“十抓”、“六規范”、“四大保障機制”。
“十抓”，即：“抓組織領導，抓規劃編制，抓制度建設，抓專業培訓，抓資金籌措，抓輿論宣傳，抓行政許可，抓項目落地，抓施工質量，抓績效考核”。
“六規范”，即：“規范組織程序，規范技術標準，規范籌資投資，規范施工工藝，規范項目評審，規范運營模式”。
“四大保障機制”，即：“協調督查機制，投融資合作機制，項目設計聯審機制，績效考核機制”。
常德海綿城市建設試點有現存推廣的范例。2014年底前已建成項目36個，完成投資80億元，其中海綿建設工程投資13.82億元；2015年已建成項目54個，完成投資82.98億元，其中海綿建設工程投資16.67億元；2016年擬建項目76個，計劃投資402.75億元，其中，海綿建設工程投資41.4億元。完成了防洪大堤——常德詩墻花堤綜合治理、江南風光帶項目建設；完成了海綿型道路——迎賓路的新建；完成了船碼頭、夏家垱、柏子園、余家垱、粟家垱、楠竹山雨水泵站的改造；完成了天源新城、老西門等棚戶區的改造；完成了芙蓉官邸綠色標桿建筑新建；完成了柳葉湖管委會機關、天鷹公司總部綠色屋頂和綠色雨水花園新建；完成了百果園植物走廊的新建；完成了白馬湖公園、丁玲公園、濱湖公園等新建與改造；完成了419公里雨水排放管網的新建與改造，完成了291公里污水輸送管網的新建與改造，完成了17座雨水泵站、1座污水提升泵站、1座污水處理廠的新建與改造，完成了穿紫河水系的清淤。啟動了德景園、恒大華府、康橋南灣、水木清華、東水岸、金色曉島、潤景園、華邦國際等小區的新建與改造；啟動了護城河、穿紫河、新河渠、沾天湖、柳葉湖、陽明湖等水系綜合治理工程以及湘雅常德醫院、錦江酒店、文化產業園、芙蓉王現代新城、華僑城常德歡樂水世界——夢幻桃花島、萬達廣場，北部生態新城、云計算中心等工程項目。常德市在城市基礎設施建設中積極構建低影響開發雨水系統，堅持嚴把辦理“兩證一書”關（建設工程規劃許可證、建設用地規劃許可證、項目選址建議書），項目建設堅持實行“三同時”（同時設計、同時施工、同時投入使用），廣泛應用集雨、過濾、滲透、凈化、蓄水、利用和職能檢測監測等技術，不斷實行雨水自然積存、自然滲透、自然凈化。海綿城市建設項目已涉及城市水系的治理，海綿型企業、單位、社區、小區院落的新建與改造，城市道路、綠地、廣場的新建與改造，屋頂綠化，綠色滲水停車場，供水、排水、污水處理等設施的新建與改造。常德市城區綠色屋頂、可滲透路面、植草溝渠、下凹式綠地廣場、下凹式樹穴、滲水性停車場、雨水收集調蓄池、雨水和污水凈化處理和雨水利用設施等海綿城市建設項目已建或在建的范例工程隨處可見。海綿型企業、單位、住宅小區院落不斷涌現，院落雨水在一定暴雨強度下實現了“零排放”。城市環衛洗街，院落綠化澆灌、混凝土攪拌和城市景觀補給水都堅持利用雨水。通過改造、建設這一系列項目，一定程度上有效管控了“三方來水”，即天上來水、周邊來水和地下來水，為城市可靠防澇提供了有力保障。
（三）有常德的特色和亮點
一是立足常德實際，確定南方豐水地區城市內澇防御的有效措施——大中小海綿構建并重。“小海綿體”——低影響開發雨水系統（建筑與小區雨水控制和利用，建設微排水系統）、“中海綿體”--城市雨水管渠系統（規劃區海綿城市建設與改造，建設小排水系統）和“大海綿體”——超標雨水徑流排放系統（區域水生態系統保護與修復，建設大排水系統），力圖防澇可靠、經濟高效。
雨水生物滯留池＋雨水模塊調蓄池
二是堅持源頭控制雨水徑流和雨水徑流污染。重點建設居民小區海綿型院落、機關事業單位海綿型院落、規模企業海綿型院落。既能有效控制雨水徑流總量，又能控制雨水徑流污染，還能緩解城市熱島效應，切實改變城市排水快排方式，實現雨水更多就地消納和利用。
三是初期雨水和合流制排水系統排放的污水在終端得到有效處理。穿紫河沿線已建和擬建船碼頭雨水泵站8座，將能實現穿紫河水系徹底截污。
CCTV檢測管網
四是用CCTV檢測管網，構建排水模型，實施非開挖修復。市域江北城區面積共計57平方公里管網的不明來水水量很大，不僅影響了污水處理廠的凈化效果，而且增加了污水處理廠的運行成本。不明來水的來源主要是管網破損和管道錯接以及沉沙井、檢查井滲漏。因此，必須借助科學手段精準監測管網破損和錯接位置，實施CCTV-檢測，根據檢測結果，建立管網模型和管網數據庫，確定修復方案，開展修復工作。同時，常德市已經籌建城市地下管網數字化平臺、給排水數字化平臺、污水排放監控平臺等數字化系統，籌備工作已經完成，建成區后可為防止城市內澇提供了有力的信息保障。2015年4月，常德市啟動了船碼頭污水機埠—柏園橋污水機埠—洞庭大道—市污水凈化中心污水主干管及自來水管網檢測修復，針對混接、堵塞、破裂、滲漏等管網，采用非開挖方式進行改造修復，目前已竣工，大大提高了污水處理廠進水的COD濃度。全市地下管網普查已全面展開。
葫蘆口棚戶區改造
五是結合海綿城市建設試點，積極整合資源推進老城區改造、棚戶區改造、建成區黑臭水體治理。常德老城區改造以老西門建“十里畫廊護城河”為核心，覆蓋葫蘆口、光明巷、矮城墻、鐵家橋巷、筆架城、一水廠等5個棚改點，占地約8.7萬m?，規劃總用地面積約22萬m?，改造老街巷8處，恢復護城河段約500m，棚改回遷1000余戶。開街之后，老西門已經成為市民休閑娛樂的好地方。該項目成為常德海綿城市建設與老城區改造、棚戶區改造合成整體推進第一范例。常德高度重視黑臭水體治理，為貫徹落實國務院頒布實施的《水污染防治行動計劃》，加快推進黑臭水體整治工作，根據湖南省住房和城鄉建設廳城市黑臭水體整治工作推進的總體部署，常德市已按照國家住建部、環保部組織編制的《城市黑臭水體整治工作指南》標準，對一城四區所有水體進行排查，確認水體名稱、地理位置、水體類型、水體面積、水體水質、黑臭等級、點面污染源等，并利用市級主要媒體面向市民公式，由市民認定準確性，由各區政府明確黑臭水體整治責任主體和整改達標時限。常德市2015年11月已出臺了《常德市城區黑臭水體專項整治工作方案》，明確了黑臭水體治理的工作目標、任務和責任。至目前，常德市已完成了皇木關污水處理廠新建及配套管網提質改造；完成了穿紫河全流域的全面截污、完成了對羅興溝、三閭南路、敖家巷、紅廟街等明渠的污水收集工程；正在啟動相關機埠及污水凈化中心的尾水改造工程，力爭2016年底徹底消除市建成區海綿城市建設試點區的黑臭水體。
六是雨水排放納入城市排水許可規范。市建成區海綿型院落已在逐一實現排水雨污徹底分流，實行百分之百辦理排水許可手續。
三、改革試點創新創優
（一）創新了運行體制機制。常德市海綿城市建設堅持黨的絕對領導，實行書記掛帥，黨委集體負責；充分發揮市人大、市政府、市政協及各局辦委的職能作用，海綿城市建設運營管理實行政事、政企分開。
（二）創新了投資融資模式。2015年以來，常德市探索推進政府與社會資本合作模式（PPP模式），對接社會資本，引入外部資金，積極開展海綿城市試點項目建設。現已與國家開發銀行湖南省分行和農發行湖南分行達成初步協議，采取“小基金、大信貸”模式，計劃設立50億元的“海綿城市”融資支持基金，分別向我市“海綿城市”項目分別提供200億元的信貸綜合授信。現已分別核準105億和80億綜合授信。市污水凈化中心提質改造及中水利用設施新建項目啟動，開了常德海綿城市建設PPP模式合作項目落地的先河。
（三）創新了推進項目手段。在國際國內大范圍精選德國漢諾威水協、美國新地環境科技（深圳）有限公司、中國城市規劃設計研究院、中國城市建設設計研究院、泛華建設集團、湖南省建筑設計院、湖南天鷹建設有限公司、湖南德成建設工程有限公司等有實力的設計、施工隊伍，加大力度動員老城區棚戶區改造，對建成區所有在建項目及時變更設計，使在建項目完全符合海綿城市建設理念要求，新建項目一律依靠用地許可、建筑規劃許可、施工許可強制性落實海綿城市建設理念要求。
（四）作用領域創新了產業。隨著海綿城市建設在常德的不斷推進，城市將更安全、更清潔、更美麗，城市經濟環境也在不斷優化，企業不再擔憂用水緊缺、用水水質、內澇風險、生產環境制約經營發展。海綿城市建設建材生產業，新型人才教育培訓業，全域旅游業等新的支柱產業正在形成，海綿城市建設已成為常德拉動社會經濟發展的引擎。
常德市海綿城市建設將進一步加強組織領導，加大保障資源投入，按照供給側改革的要求，切實解決目前存在的問題，確保海綿城市建設各項工作高效有序推進。堅決履行“一年重點突破，兩年基本建成，三年形成示范”的莊重承諾。
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