潭江，五邑母親河，因污染問題，黯淡了“哺育者”的角色。26年間，“潭江模式”從受追捧到污染加重，落差背后，原因何在？
在上一輪潭江治理目標被詬病“不主動公開、缺乏公眾參與”之后，新一輪“史上最嚴考核”開始走向主動公開。
最近，江門首部實體法《江門市潭江流域水質(zhì)保護條例（草案）》初審，意味著江門即將以法律的形式確定潭江的保護和治理。
史上最嚴考核，加上首部實體法，能否真正破解潭江水質(zhì)難題？
回顧2000年水質(zhì)較好 2002年明顯變差
自新會沿潭江溯游而上，臺山、開平、恩平三市，守著潭江卻難喝上潭江水。
翻看省環(huán)保廳1997年后公報、江門市水利局2002年后公報可見，潭江在2000年水質(zhì)保持較好，但在2002年出現(xiàn)明顯變化，全河段二三類水質(zhì)混雜，開平大橋監(jiān)測斷面水質(zhì)降為4—5類。2005年，新會牛勒水廠和臺山公益水廠的潭江水源地未達標。2007年，潭江開平至新會河段水質(zhì)為4類以下。
2004年，江門市被國家環(huán)保總局命名為“國家環(huán)境保護模范城市”，授牌評語概括了“潭江模式”的內(nèi)容和效用：針對流域面積占江門市土地總面積60%的潭江，在創(chuàng)模中摸索出一套適應(yīng)江門社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的流域水環(huán)境管理機制。實現(xiàn)了從自我保護到聯(lián)合保護、從定性檢查到定量考核、從干流保護到全流域保護的轉(zhuǎn)變，成為全省率先實施流域跨界水質(zhì)達標管理的地區(qū)……
江門1990年首創(chuàng)的“潭江模式”，被視作當時我國小流域水環(huán)境整治的好經(jīng)驗好制度。但在26年實踐中，隨著實際情況的變化，“潭江模式”難再有效應(yīng)對流域污染治理難題，水質(zhì)開始逐步惡化，引起各界對該模式執(zhí)行力度與效果的質(zhì)疑。
“潭江模式”跨區(qū)聯(lián)合保護、界面達標管理、專項保護基金等措施，仍可視作一個好制度。好制度為何沒有好效果？
聚焦新一輪潭江治理重在支流
近幾年來，政府官員、專家學(xué)者在總結(jié)“潭江模式”時，一方面肯定其曾起到積極作用，另一方面也將后來的污染加劇歸因于主抓干流、忽視支流的治污模式，潭江模式’治理之下，干流不能直排污水，部分污水就通過支流，像毛細血管一樣流入干流”；從監(jiān)控數(shù)據(jù)上來看，近年來潭江部分支流的惡化較為明顯，支流對干流水質(zhì)影響較為明顯。
2013年6月，江門市政府批準實施新一輪潭江治理3項方案，并沒有對社會主動公開，3份《潭江流域工業(yè)農(nóng)業(yè)生活污染整治工作方案》均屬“依申請公開”。這3項方案，分別由環(huán)保局（工業(yè)污染）、農(nóng)業(yè)局（農(nóng)業(yè)污染）、城管局（生活污染）牽頭實施，對潭江流域治理提出了時間表，并提出要求流域內(nèi)各區(qū)市主要領(lǐng)導(dǎo)人擔任“河長”，治污將納入政績考核。
2014年開始，潭江整治將蓬江、江海兩區(qū)也納入范圍。當時定下的方針是“以點帶線、以線帶面整治潭江”“天沙河、麻園河、會城河、臺城河、新橋水、址山河、仙人河等14條重點河涌，要按照到2015年底實現(xiàn)不黑不臭的目標，制定‘一河一策’整治方案”。這些重點整治的黑臭河，目前暫無明顯改觀。
根據(jù)江門市環(huán)保局每年發(fā)布的質(zhì)量公報顯示，近年來潭江上游水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅱ類水質(zhì)，符合地表水質(zhì)量標準。但是，潭江干流中游及其支流水質(zhì)下降明顯，建成區(qū)水體黑臭現(xiàn)象較為嚴重。
2015年7月開始，潭江流域?qū)嵤?ldquo;河長”責(zé)任制。從去年第三季度開始公布的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，潭江流域水質(zhì)不甚理想。例如市環(huán)保局公布的季度分析報告中顯示，鶴山市雅瑤河雅瑤段、新會區(qū)紫水河會城段等潭江支流水質(zhì)長期處于較差水平。而最為黑臭的新會紫水河，污染狀況又明顯高于區(qū)內(nèi)的會城河及民族河（新會段）。
變革“河長”面臨史上最嚴考核
江門市2015年發(fā)布的《江門市潭江流域河長責(zé)任制實施方案》中明確提到，從2016年7月起，將對未能達到水環(huán)境功能區(qū)劃水質(zhì)目標要求的河流和斷面進行排名，并根據(jù)排名情況實施相應(yīng)獎懲。
根據(jù)該方案，對于年度排名倒數(shù)的河長，市政府將對其進行誡勉談話、預(yù)警提示；連續(xù)兩年或三年排名倒數(shù)的河長，實行“一票否決”，建議對其工作崗位進行調(diào)整，并在兩年內(nèi)不予提拔重用。年內(nèi)季度排名靠后的段長，也會被發(fā)出預(yù)警提示，甚至通報批評。一年內(nèi)有三個季度排后三位的段長，也將被“一票否決”。此外，根據(jù)年度水質(zhì)考核結(jié)果，水質(zhì)下降且年度排名靠后的河段，將暫停其流域范圍內(nèi)所有水污染建設(shè)項目（減排項目除外）的環(huán)評審批，降低下一年度潭江保護專項資金分配比例。
河長制’的獎懲機制堪稱‘史上最嚴’，對每項具體整治任務(wù)都進行了分解和落實。目前，潭江流域的立法工作也在不斷推進中，這些改變都將對未來潭江流域的水污染治理起到重要作用。”市環(huán)保局相關(guān)負責(zé)人表示。
原“潭江模式”也有獎懲制度，但具體情況未公開。在“潭江模式”執(zhí)行的26年里，只有“獎先進”，缺少“批后進”。新的制度能否帶來預(yù)期的治理效果，值得期待。
立法鼓勵社會資本參與保護
內(nèi)含50條條款的《江門市潭江流域水質(zhì)保護條例（草案）》經(jīng)市人大常委會于5月30日初審，吸納合理建議后，形成《草案征求意見稿》，并于6月13日公開向社會征求意見，期限至7月13日。
在之前立法調(diào)研時，部分立法專家就呼吁，要明確相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)，防止因權(quán)責(zé)不清，重新陷入“九龍治水”的境地。
記者發(fā)現(xiàn)，在《草案征求意見稿》中增加具體了條款，更明確了環(huán)保、農(nóng)業(yè)等職能部門的職責(zé)。
此外，《草案征求意見稿》以法規(guī)形式確定“河長、段長”責(zé)任制為潭江流域水質(zhì)保護的基本機制之一。一方面可以將20多年有效的經(jīng)驗通過法律形式固定下來；另一方面，法律規(guī)定也讓“河長、段長”責(zé)任制工作在現(xiàn)實工作中有據(jù)可依，為“河長、段長”責(zé)任制的順利實施提供法律保障。
《草案征求意見稿》以法律形式確定了潭江水資源保護專項資金制度，為資金順利籌集和合理利用提供法律依據(jù)和保障。市人大常委會初審時，部分市人大常委會組成人員指出，現(xiàn)有的潭江保護專項資金無法滿足潭江污染治理的需要，資金來源要多元化，要拓寬專項資金的來源途徑。該建議得以采納，《草案征求意見稿》增加了一條：“鼓勵社會資本、社會公益力量對潭江水質(zhì)保護給予資金支持，并納入潭江水資源保護專項資金管理。”
《草案征求意見稿》明確規(guī)定，對潭江流域污染物排放量大、環(huán)境風(fēng)險高、生態(tài)影響大的企業(yè)進行環(huán)境信用評價，評價結(jié)果通過公共信用平臺向社會公開。另外，征求意見稿明確提出，逐步建立和完善排污權(quán)有償使用和交易制度。
江門是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)面源污染尤其是畜禽養(yǎng)殖污染成為影響潭江流域水質(zhì)的重要因素之一。針對畜禽養(yǎng)殖污染防治，《草案征求意見稿》進行了創(chuàng)新性規(guī)定。為進一步規(guī)范潭江流域畜禽養(yǎng)殖，江門將潭江流域劃分畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)。《草案征求意見稿》規(guī)定了潭江流域限養(yǎng)區(qū)內(nèi)不再允許畜禽養(yǎng)殖新增量，不得新建、改建、擴建畜禽養(yǎng)殖場，并對潭江流域適養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖作了相應(yīng)規(guī)定。
7月4日，省人大常委會法工委組織召開《江門市潭江流域水質(zhì)保護條例》座談會。省人大常委會法工委、農(nóng)委、環(huán)資委，省立法咨詢專家、省立法研究所及省政府有關(guān)部門負責(zé)人參加座談會，并提出修改意見。
華南環(huán)境科學(xué)研究所研究員許振成表示，目前城鎮(zhèn)生活污水處理廠受困于工業(yè)廢水混入問題，對此是通過立法來解決，還是通過市場運作方式、污水管網(wǎng)運營單位與排污單位通過合同約定來解決，值得思考、探索。針對潭江水質(zhì)污染源問題，《草案征求意見稿》對農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水防治均有提及。對此，省微生物研究所副主任許玫英等表示，在征求意見稿中沒有提及水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治舉措，江門水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模較大，其對潭江水質(zhì)沒有影響？值得認真研究。
南方日報記者 楊興樂
專家觀點
僅有“河長”還不夠公眾參與至關(guān)重要
五邑大學(xué)人事處處長、教授 劉志堅
江河水質(zhì)是生態(tài)環(huán)境的重要指標和反映，也是市民關(guān)注的民生課題。5月，江門市政府頒發(fā)《江門市水污染防治行動計劃實施方案》，《江門市潭江流域水質(zhì)保護條例（草案送審稿）》也進入了再次征求社會各界意見階段，彰顯政府治理水污染的決心。但江門水污染的現(xiàn)狀與治理效果如何，江門市環(huán)境監(jiān)測中心站最近發(fā)布的潭江流域水質(zhì)分析報告顯示：自2015年7月起，市監(jiān)測中心站每月定期對潭江流域18個河長考核斷面、31個段長考核斷面的化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等3大項目開展水質(zhì)監(jiān)測，整體水質(zhì)狀況不佳，達標率不足四成，水污染防治任重道遠。
從各地的實踐看，實施“河長制”是重要制度創(chuàng)新之一，“河長制”不僅明確了各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)的要求，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置，而且整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補了早先“多頭治水”的不足，收到了較好的效果，但也存在一定的局限。
其一是“人治”問題，“河長”“段長”由所在河段的黨政主官擔任，責(zé)任落實到人，考核落實到人。但河流水污染防治是一個長期過程，而官員是流動的，“鐵打的營盤，流水的官”，這就使得考核特別是懲戒時難以落實到人。
其二是“行政”問題，“河長制”透露出一種行政權(quán)依賴，它的核心是當某地環(huán)境污染沉疴難返，一些人便開始期待地方主要領(lǐng)導(dǎo)批示或親自過問，以待問題的最終解決。但僅依靠政府之手治污顯然是不夠的。
依筆者看來，江河水污染的防治和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，絕不能僅靠行政權(quán)力單槍匹馬，公眾參與的民主機制建設(shè)至關(guān)重要。從大的方面講，在環(huán)保領(lǐng)域盡快完善公益訴訟制度，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，賦予檢察機關(guān)、社會團體、個體代表國家和公眾利益，對污染破壞環(huán)境者提起公益訴訟的權(quán)力和資格，最大限度地保障群眾的環(huán)境權(quán)益，維護生態(tài)環(huán)境和諧。從小的方面講，完善環(huán)境信息公開制度，讓民眾更充分了解流域水污染及防治情況，甚至是了解“河長”“段長”們的履職情況；同時發(fā)動和鼓勵民眾和社會組織揭露污染現(xiàn)象，實現(xiàn)全民監(jiān)督。
如此，天沙河、潭江的水才會更清更美。
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