在2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上，全國人大常委會副委員長陳昌智就全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的進行了報告，具體事情情況報告如下：
全國人民代表大會常務委員會執法檢查組
關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》
實施情況的報告
——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上
全國人大常委會副委員長陳昌智
全國人民代表大會常務委員會：
根據全國人大常委會2015年監督工作計劃安排，全國人大常委會組織開展了水污染防治法實施情況檢查。張德江委員長高度重視這次執法檢查，作出重要批示：“水是生命之源。我國人均水資源占有量低于世界平均水平，而且水污染的情況相當嚴重。防治水污染，保障水生態安全，事關人民群眾根本利益，事關經濟社會持續健康發展。要通過執法檢查，督促落實水污染防治法，進一步加大水污染防治工作力度，推動形成節約水資源、保護水環境的良好社會氛圍，為全面建成小康社會、實現中國夢作出積極貢獻！”。按照批示精神，今年5月至6月，由沈躍躍、艾力更˙依明巴海副委員長和我帶隊，全國人大環資委組成人員和全國人大代表共32人組成5個檢查組分赴6省（市）進行了檢查。同時還委托其他25個省（區、市）人大常委會對本行政區水污染防治法實施情況進行了檢查。
這次檢查的重點，一是飲用水水源保護、水污染物排放總量控制、排污許可等法律制度落實情況。二是重要江河流域水污染防治，重點行業企業、工業園區水污染治理，城鎮污水處理設施建設及運行，畜禽養殖污染及農業面源污染治理，船舶污染防治等情況。三是各地貫徹落實環境保護法，推動水污染防治采取的措施和存在的主要問題。四是各方面對修改完善水污染防治法的意見建議等。
現將主要情況報告如下：
一、貫徹實施法律的主要做法和成效
國務院及其有關部門認真貫徹實施水污染防治法，將防治水污染作為推動生態文明建設、推進經濟轉型升級和改善民生的重要舉措，水污染防治工作取得階段性成果，水環境質量有所改善。2014年，全國地表水972個國控斷面中，Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例63.2%，比2005年增加22個百分點；劣Ⅴ類水質斷面比例9.2%，比2005年減少17個百分點。
（一）主要法律制度逐步落實
一是推進實施主要污染物排放總量控制。“十二五”主要水污染物總量控制指標增加了氨氮，“十二五”前四年已實現化學需氧量減排10.1%，提前完成五年目標；氨氮減排9.8%，有望如期完成任務。二是水污染防治規劃制度逐步完善。國務院相繼批復了《重點流域水污染防治規劃》、《全國地下水污染防治規劃》等一批國家級專項規劃，并對規劃實施情況進行考核，對未通過考核的地區實施了區域環評限批，對地方政府有關負責人進行了約談。三是飲用水水源保護區制度基本建立。先后制定了《全國城市飲用水水源地環境保護規劃》和《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》，出臺了飲用水水源保護區劃分、水源地環境應急管理相關標準規范，開展了城鎮集中式生活飲用水水源地水質監測，不斷強化飲用水水源保護工作。四是排污收費制度逐步強化。出臺了《污水處理費征收使用管理辦法》等相關政策，全國統一將污水中的化學需氧量、氨氮和主要重金屬污染物的排污費征收標準由不低于每污染當量0.7元提高到1.4元，鼓勵水污染防治重點區域及經濟發達地區進一步提高排污收費標準。五是應急管理制度不斷規范。有關部門修訂完善了《國家突發環境事件應急預案》，進一步明確和強化突發環境事件的應對職責，建立健全突發環境事件應急機制。同時，各地探索建立排污許可管理制度，穩步推進排污權有償使用和交易。環境影響評價、環境監測等法律制度逐步落實，對防治水污染發揮了重要作用。
（二）配套法規政策不斷健全
一是配套法規、規章和司法解釋逐步完善。國務院出臺了《城鎮排水與污水處理條例》、《畜禽規模養殖污染防治條例》和《防治船舶污染海洋環境管理條例》等配套法規，“兩高”出臺了關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的司法解釋，各省（區、市）均出臺了水污染防治相關地方性法規。二是水污染物排放標準逐步完善。發布實施了造紙、石油化工和有色等重點行業污染物排放標準，進一步健全了污染物排放控制項目，規定了水污染物特別排放限值，提高了污染減排和特殊敏感區污染防治要求。三是相關政策措施逐步健全。國務院出臺了《水污染防治行動計劃》，中央財政設立了水污染防治專項資金，實施了“水體污染控制與治理”國家科技重大專項，有關部門相繼出臺了強化主要污染行業治理、提高城鎮污水處理能力、推進重點流域和區域水污染防治、推動陸海統籌聯防聯控和加強地下水污染防治等政策措施。各地正抓緊制定《水污染防治行動計劃》實施方案，落實目標任務，細化政策措施，明確屬地和部門職責，不斷推進法律的貫徹實施。
（三）重點領域水污染防治工作力度不斷加大
自水污染防治法頒布實施，特別是“十二五”以來，各重點領域水污染防治工作力度不斷加大。一是重點流域和重點行業治理不斷加強。中央財政投入資金440億元支持重點流域治污規劃項目建設，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理，南水北調工程等重點流域水質不斷改善。各地持續推進落后產能淘汰、工業清潔生產和工業節水，對造紙、焦化等10大重點行業開展專項整治，共有3700個造紙印染等行業項目實施廢水深度治理及回收工程。二是不斷推動城鎮污水處理工程建設。累計安排中央基建投資554億元和污水管網專項資金493億元，支持城鎮污水垃圾處理設施和管網建設，全國新增城鎮污水日處理能力4600萬噸，總設計處理能力已達1.7億噸/日，處理率達90%以上，再生水日利用能力超過2000萬噸。三是逐步加強農業面源污染防治，將規模化畜禽養殖污染納入主要污染物總量控制范疇，中央基建投資累計安排135億元，各地累計投入資金40多億元，完成4.1萬個規模化畜禽養殖場改造。四是開展水質較好湖泊保護工作，環境保護部、財政部等部門聯合印發了《水質較好湖泊生態環境保護總體規劃（2013—2020年）》，中央財政安排專項資金158億元，用于支持81個水質較好湖泊保護。
（四）執法和監督工作不斷加強
2014年國務院辦公廳印發了《關于加強環境監管執法的通知》，在全國開展環境保護大檢查。環境保護部采取通報、約談、掛牌督辦、區域限批等方式，推動地方政府加大污染防治力度。河北在省市縣三級設立環保警察隊伍，內蒙古等地開展環保與公安部門聯動執法，天津等地建立網格化環境監管體系。各地人大及其常委會通過執法檢查、聽取工作報告、開展詢問和專題調研等方式，積極督促和推動水污染防治工作深入開展。最高人民法院和部分地方人民法院成立了環境資源審判庭，青海、寧夏等地公開宣判涉水環境污染案件，有力震懾了環境違法行為。各地還通過公開企業環保信息、開通環保舉報熱線、微信舉報管理平臺和手機環境系統等方式，調動全社會共同防治水污染的積極性。
（五）水污染防治工作體制機制不斷完善
一是開展流域生態補償試點，探索推進流域治污協作機制。中央財政分別安排專項資金11.5億元和1.5億元，支持新安江、汀江流域開展跨省流域水環境補償試點。遼寧在遼河、凌河流域劃定流域保護區并成立管理局，率先探索大江大河流域管理新模式。浙江積極推動“五水共治”，水環境質量明顯改善，水污染防治取得良好成效。山東、安徽等地推行“一河一策”和“河長制”，黑龍江、廣西等地積極推進跨省區流域生態協作，建立健全跨省界河流水污染聯防聯治和污染糾紛協調處理機制。二是開展排污權有償使用和交易試點。江蘇、湖北等12個省（市）開展了試點工作，2014年全國試點省份排污權有償使用和交易金額累計達到53億元，較上年增加19億元；浙江省試行排污權抵押貸款、排污權租賃等新型市場化推進方式。三是推行環境污染治理新機制。國務院辦公廳印發了《關于推進環境污染第三方治理的意見》，財政部和環境保護部聯合發文規范了水污染防治領域政府和社會資本合作項目（PPP）操作流程。重慶等地采用“投行+PPP”模式，引導和鼓勵社會資本積極參與鄉鎮生活污水、垃圾等環保基礎設施建設和運營。
二、存在的主要問題
從檢查情況看，我國水環境質量不容樂觀，2014年，全國地表水國控斷面中劣Ⅴ類水質斷面比例9.2%，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點湖泊呈富營養狀態，不少流經城鎮的河流溝渠黑臭，近海海域污染狀況不容樂觀。水污染防治法的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。
（一）污染物排放量大、水生態受損重、水環境隱患多
2014年，我國化學需氧量、氨氮排放量分別為2294.6萬噸和238.5萬噸。農業源和生活源已上升為主要的水污染物排放源，合計約占化學需氧量排放量的85.7%、氨氮排放量的89.6%。工業結構性污染特征明顯，造紙、農副食品加工、化學原料和化學制品制造業、紡織業等四個行業占到工業源排放量的一半以上。一些地方水生態受損嚴重，部分河流水資源過度開發，河流干枯、湖泊萎縮、濕地退化，生態流量難以保障，水生態系統遭到嚴重破壞。一些地方產業布局不合理，約80%的化工、石化企業布設在江河沿岸，帶來較高環境風險隱患，還有一些缺水地區、水污染嚴重地區和敏感地區仍未有效遏制高耗水、高污染行業的快速發展。2014年，環境保護部直接調查處理的重大及敏感突發環境事件中，超過60%涉及水污染。
（二）農業和農村水污染防治問題突出
農業面源污染已成為我國化學需氧量最大排放源，約占排放總量的48%;氨氮排放量僅次于生活源，約占排放總量的31.7%。2013年，全國農業化肥施用量為5912萬噸，占世界用量的35%，主要糧食作物氮肥當季利用率為33%，仍處于較低水平。全國農藥使用量近年來穩定在32萬噸左右，占世界農藥總用量的1/7,但農藥利用率僅為35%，農田地膜回收率不足60%。畜禽養殖規模化、集約化程度不高，養殖廢棄物處理配套設施建設相對滯后，污染排放量呈上升趨勢。我國水產品養殖產量已占總產量的73.6%，養殖過程中飼料投喂、藥物使用不規范，對水環境造成污染。農村水污染防治基礎設施建設滯后，缺乏污水收集和處理系統，農村環境監管能力和水平低，大多數生活污水和垃圾隨意排放傾倒。
（三）飲用水水源地還存在安全隱患
飲用水水源保護區制度落實不夠到位。全國329個城市中，集中式飲用水水源地水質全部達標的城市為278個，達標比例為84.5%。86個地級以上城市141個水源一級保護區、52個水源二級保護區內未完成整治工作，且缺乏明確的考核制度和責任規定。有的飲用水水源保護區劃定不規范，已劃定的保護區內存在農田、住戶、公用設施等可能污染飲用水水源的問題。有的水源地上游分布著高風險污染行業，環境安全隱患較大，城市備用水源建設和保護有待加強。地下水水質狀況不容樂觀，部分地區地下水污染較重。農村地區分散式飲用水水源保護工作基礎薄弱，缺乏必要的衛生防護措施和檢測設備。飲用水水源環境監測監管能力不足，有的城市不具備飲用水水源水質全指標監測分析能力，有的城市飲用水水源監管和預警應急能力較差，難以有效應對突發環境污染。
（四）水污染防治長效機制尚不健全
一是污水處理設施建設運營投入保障機制不完善，市場化融資困難。多數地方治污資金主要依靠國家和地方財政投入，資金來源有限。中西部一些地方由于配套管網建設滯后，已建成污水處理廠存在“建而不運”、“運而不足”的問題，特別是部分縣鎮已建成的中小型污水處理廠運行成本高、運行資金不足、管理水平落后，設施有效運行率低。近些年，國家力推的環境污染第三方治理和PPP模式也因合法權益保障不足、項目操作復雜和論證困難、缺乏退出機制等諸多原因，社會資本觀望居多，項目落地實施較難。二是監管機制尚不健全。“多龍治水”、部門職責交叉問題突出，在水資源與水環境保護、水質監測與發布、近岸海域和地下水環境管理等方面，政出多門、數據不一的現象時有發生。監測網絡建設交叉重疊，部門間分工協作、數據共享、優勢互補的水質監測體系尚未形成。企業在線監控裝置運行質量、管理水平、數據的準確性尚未達到環境監管要求，部分企業仍存在偽造和篡改監測數據的行為。基層環保機構和隊伍建設相對滯后，目前我國單位面積環保執法人員為63.2人/萬平方公里，基層環保部門“小馬拉大車”現象普遍。簡政放權后基層承接能力不足、監管手段不完善等問題較為突出。三是流域管理和區域監管的制度建設與協作機制滯后，生態補償制度不完備。統籌協調水資源、水環境和水生態保護的流域管理機制尚不完善，流域上下游間水環境保護責任和權益不對稱，各地治污整體性和協調性不足，流域有關地方“各家自掃門前雪”的現象較為普遍。生態補償機制建設緩慢，缺乏流域尺度協調統一的制度設計和綜合型政策指導，補償投入力度不足，補償渠道有待拓寬。
（五）水污染防治法律法規有待完善
防治水污染的目標責任和考核評價制度不健全，排污許可制度與標準、環評、總量控制制度的關系尚未理順，流域、區域海域聯防聯治和跨行政區橫向生態補償制度不完善，地下水污染防治和水生態保護的規定薄弱。工業園區排水監管規定需進一步加強，農業農村面源污染防治責任主體和實施機制不明確。法律責任規定不夠全面，違法處罰力度過小，經濟手段和激勵政策不足，信息公開和公眾參與的規定不明確。水污染防治法與水法、海洋環境保護法等相關法律協調性不夠，與新的環境保護法銜接性不強。同時，排污許可、飲用水安全保障、生態補償等配套法規沒有及時出臺，影響了法律有效實施。
三、幾點建議
當前，我國水污染形勢非常嚴峻，水污染防治任務十分艱巨。各級政府要認真貫徹實施環境保護法、水污染防治法等法律，科學制定“十三五”國家環境保護規劃和重點流域水污染防治規劃，依法抓好水污染防治行動計劃的落實，確保全國水環境治理與保護目標如期實現。
（一）進一步深化認識、落實責任，加大水污染防治工作力度
防治水污染、保護水環境事關人民群眾切身利益，事關全面建成小康社會。各級政府和有關部門要按照中央統一部署，更加主動自覺地提高對推動生態文明建設、水環境保護和水污染防治工作的認識，依法推動水污染防治工作向縱深發展。國務院有關部門應加強監督和指導，各級地方政府要切實承擔起對本行政區域水環境質量負總責的法定職責，加強組織協調，健全各部門分工負責的工作機制。要注重源頭防控，加大控源截污力度，堅持流域協同治污，進一步提高水污染防治工作的針對性和實效性。要加大督察考核力度，嚴格獎懲措施，對工作推進不力、完不成考核目標的單位和個人，依法嚴肅追究責任。要不斷提高企業環境意識，依法落實企業治污主體責任。要加大宣傳力度，讓人民群眾更多地了解、支持和參與，努力形成保護水環境、防治水污染人人有責的良好社會氛圍。
（二）強化飲用水水源保護，依法保障飲用水安全
各級政府要始終將保障飲用水安全作為頭等大事來抓，著力做好飲用水水源保護工作。一是依法嚴格落實飲用水水源保護區制度，規范飲用水水源保護區劃定和管理，探索運用經濟政策增強源頭地區保護水環境的動力和能力。二是強化飲用水水源地環境監管，全面排查污染源，堅決清理在飲用水水源保護區內的違法建筑和排污口，嚴肅查處保護區內排污行為。加強飲用水水源水質監測，建立重要河流、湖庫和地下水水源地水質安全預警管理制度。三是嚴格保護地下水資源，嚴控地下水超采。加快研發地下水污染修復技術，修訂地下水質量標準，完善地下水監測網絡，健全地下水監管機制，推進地下水污染調查評價和分區防控，探索建立地下水污染防治基金收費制度，整合提高地下水污染防治能力和水平。四是切實做好農村分散水源污染防治工作。加強資金保障、技術支持和管理維護，提高農村水源地監測監管能力，提高農村飲水工程建設標準和質量，切實保障農村供水水質安全。
（三）加強農業和農村水污染防治
一是要將農業和農村水污染防治納入“十三五”國家環境保護規劃和重點流域水污染防治規劃，水污染防治財政專項資金應更多地向農業和農村水污染防治傾斜。二是加大農業面源污染控制力度。科學制定實施全國農業面源污染綜合防治方案，推廣低毒、低殘留農藥使用補助試點經驗，做細做深測土配方施肥。加強畜禽養殖污染防治的監督管理，推進畜禽養殖場科學布局和標準化、規模化建設。三是加快農村環境綜合整治。加快完善農村環保基礎設施，積極推廣農村經濟適用污水和垃圾處理技術，深化“以獎促治”政策，實施農村清潔工程，推進農村環境連片整治。四是加強農村水生態系統保護。科學劃定生態保護紅線，強化水源涵養林建設與保護，開展濕地保護與修復，加大退耕還林、還草、還濕力度。加強濱河（湖）帶生態建設，在農田和河流、湖泊之間建設植被緩沖帶和隔離帶，減少化肥、農藥等造成的面源污染。
（四）強化工業和船舶水污染防治
一是優化工業布局。加快重點產業布局調整和規劃實施，推動城市建成區內現有鋼鐵、石化、印染等重污染企業有序搬遷改造或依法關閉。嚴控缺水地區、水污染嚴重地區和敏感區域高耗水、高污染行業發展，實行重點行業建設項目主要污染物排放減量置換。二是推動工業轉型升級。依法淘汰落后產能，取締不符合國家產業政策的小造紙、小制革、小電鍍等“十小”企業。嚴格環境準入，根據流域水質目標和主體功能區規劃要求，實施差別化環境準入政策。加快實施清潔生產和節水技術改造，推進工業水循環利用。三是集中整治工業園區水污染。著力加強環境監管，對新建、升級工業園區要同步規劃建設污水、垃圾集中處理等治污設施，園區內工業廢水必須預先處理達標后，方可進入污水集中處理設施。四是完善船舶水污染防治。提高船舶污染物接收處理能力，強化污染事故的應急協調和處置能力，建立健全船舶污染損害賠償體系。
（五）建立健全水污染防治長效機制
一是要進一步加大水污染防治資金投入力度。中央財政要加大一般性轉移支付力度，研究采取專項轉移支付等方式，實施“以獎代補”。地方各級政府要加大資金投入力度，重點支持污水處理設施配套管網、污泥處理處置等項目建設。要加強績效考評，確保投入資金取得實效。要進一步理順價格政策和財政補貼機制，推進水價改革，逐步提高污水處理費征收標準。推動環境污染第三方治理規范化發展，完善政府和社會資本合作模式，促進多元融資，吸引和擴大社會資本投入。二是完善環境監管機制，加大環境執法力度。嚴厲打擊偷排、超標排放等違法行為，集中整治篡改和偽造監測數據等弄虛作假行為，依法嚴肅追究責任人員的民事和刑事責任。充分利用大數據等先進技術手段提高監管能力，探索實行“互聯網+監管”等新模式，著力提高監管水平。理順部門職責，強化環保、公安、監察等各部門聯動，形成監管合力。充分發揮環境司法作用，做好行政執法與環境司法有效銜接。三是推動建立流域生態補償制度。采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立跨界水環境補償機制，逐步擴大補償試點范圍。四是建立流域區域聯合治污協作機制。健全流域區域污染治理協調機制和水質會商機制，建立陸海統籌的生態系統保護修復機制，推動流域海域綜合治理。加強跨區域環境監測合作，做好重點交接斷面聯合預警，完善流域突發環境事故應急預案，形成跨流域區域水污染防治聯合執法機制。五是加強科技創新。繼續實施國家科技重大專項，抓緊修訂完善水污染物排放標準和水環境質量標準，科學防控水體有毒有害污染物。
（六）加快完善水污染防治法律制度
全國人大常委會已將修改水污染防治法列入五年立法規劃。檢查中各方面對現行水污染防治法提出的修改建議主要有：做好水污染防治法與環境保護法及相關法律的銜接，明確以改善水環境質量為核心的立法思路。完善流域水環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環保責任，強化對地方政府、有關部門及其負責人的考核。強化企業治污主體責任，加大對違法企業及相關責任人的懲處力度。明確公民參與水污染防治的權利和義務。建立水環境風險評估、應急與公共監測預警制度，完善污染物排放總量控制、飲用水安全保障、排污許可、區域流域聯防聯治和生態補償制度。加強信息公開，強化經濟手段和激勵政策，完善地下水污染防治和水生態保護有關規定，細化和明確農業農村面源污染防治措施。加快制定出臺排污許可、飲用水安全保障、生態補償等配套法規，將水污染防治法修改列上日程。
以上報告，請審議。（完）
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