●“十一五”期間，我國環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。
●環(huán)境問題頻發(fā)，而司法渠道不暢，造成大量環(huán)境糾紛無法通過司法程序解決，權(quán)益受損者容易選擇極端方式維權(quán)。
●應(yīng)增大以司法方式化解環(huán)境沖突的比重，重視引入社會參與，激發(fā)社會參與環(huán)境保護(hù)與治理的活力，著重推行環(huán)境公益訴訟制度，并在立法上給予充分制度保障。
近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些地方環(huán)境突發(fā)事件、群體事件、糾紛事件持續(xù)增多，成為一個社會矛盾聚集區(qū)。但由于重行政管制、輕法治建設(shè)的格局的存在，環(huán)保訴訟“立案難、取證難、判決難、執(zhí)行難”，遭遇“玻璃墻”，糾紛猛增而訴訟稀少，使得環(huán)境維權(quán)頻頻陷入極端化、群體化、暴力化狀態(tài)。最近召開的生態(tài)文明貴陽國際論壇期間，諸多專家和業(yè)內(nèi)人士提出生態(tài)司法改革建議。
環(huán)境糾紛頻發(fā)環(huán)保法庭卻無案可審
近年來，多地因垃圾焚燒、PX項(xiàng)目、水污染等環(huán)保問題發(fā)生群體事件，一方面是公眾維護(hù)自我環(huán)境權(quán)益的意識在快速提升，另一方面卻是生態(tài)環(huán)境司法渠道的狹窄與梗阻。
武漢大學(xué)法學(xué)院副院長、中國環(huán)境資源法學(xué)會秘書長秦天寶說，當(dāng)前我國傳統(tǒng)污染依然存在，同時出現(xiàn)了更多的以風(fēng)險為標(biāo)志的環(huán)境影響，這對環(huán)境司法提出了更多的要求。環(huán)境問題頻發(fā)，而司法渠道不暢，造成大量環(huán)境糾紛無法通過司法程序解決，權(quán)益受損者容易選擇極端方式維權(quán)。
7月3日，最高法院宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭。近年來，面對環(huán)境糾紛日益增多的態(tài)勢，多地法院在環(huán)境資源司法專門化方面進(jìn)行了積極探索，自2007年貴陽清鎮(zhèn)市人民法院成立我國第一家生態(tài)保護(hù)法庭以來，迄今已有16個省(區(qū)、市)設(shè)立了134個環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或巡回法庭。但在環(huán)保法庭相繼成立的同時，由于相關(guān)司法制度改革不配套，大量試點(diǎn)法庭卻面臨無案可審的窘境和量刑難、執(zhí)行難等難題。
有統(tǒng)計顯示，自1996年以來，我國環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期間，我國環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。據(jù)貴州省高級人民法院統(tǒng)計顯示，貴州省近年環(huán)境糾紛數(shù)量每年均在較大幅度增長，但真正通過訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%，群眾遇到環(huán)境糾紛，寧愿選擇投訴、舉報甚至自力救助，而不選擇司法途徑。2013年，貴州省環(huán)境案件僅占同期全省案件總數(shù)的0.4%，個別地區(qū)甚至無一起環(huán)境民事案件或環(huán)境行政案件。環(huán)境糾紛進(jìn)入訴訟程序稀少，據(jù)統(tǒng)計，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的環(huán)境矛盾糾紛是同期進(jìn)入訴訟程序的15倍。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林說，2011年到2013年，全國各級法院受理的環(huán)境資源案件一年也就3萬件左右，與全國法院每年1000多萬件案件相比，這個量實(shí)在太少。很多案件進(jìn)入不到訴訟程序，比如環(huán)境公益訴訟，很多法院根本不受理，面臨法律制度不健全、不完善的問題。
環(huán)境訴訟渠道梗阻生態(tài)司法改革進(jìn)入窗口期
專家提出，我國現(xiàn)行民事、行政、刑事三種訴訟規(guī)則設(shè)計都是針對傳統(tǒng)人身糾紛和財產(chǎn)糾紛的，而環(huán)境糾紛帶有很大的社會性，通過現(xiàn)有三種訴訟模式來解決環(huán)境問題實(shí)際效果不佳。同時，現(xiàn)行法律沒有明文確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)利，導(dǎo)致環(huán)境行政訴訟案件受案范圍過于狹窄。
貴州省高級人民法院副院長唐林認(rèn)為，民眾通過司法渠道解決環(huán)境問題出現(xiàn)梗阻的主要原因，在于民事公益訴訟的起訴條件要求過嚴(yán)、證明責(zé)任的難度較大、司法鑒定費(fèi)用過高、訴訟風(fēng)險較大等。
貴州省委副書記李軍說，當(dāng)前對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性已形成共識，但破壞環(huán)境的違法犯罪行為仍時有發(fā)生。過去保護(hù)生態(tài)環(huán)境用宣傳手段、行政手段多，法律手段少。時間長了就產(chǎn)生耐藥性，規(guī)矩容易變成“面條”，違法成本低、守法成本高，從而形成“破窗效應(yīng)”。由于缺乏專業(yè)司法力量，致使環(huán)保立案查處數(shù)量不多、打擊力度不大、震懾作用不明顯，與環(huán)境污染日益嚴(yán)峻的態(tài)勢不相符。
專家提出，當(dāng)前環(huán)境污染“點(diǎn)源”總體規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，而環(huán)境執(zhí)法地方保護(hù)主義盛行；執(zhí)法能力不足，執(zhí)法權(quán)限有限；權(quán)力尋租嚴(yán)重，執(zhí)法效果打折。司法機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境糾紛方面的作用沒有得到發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境司法的公信力嚴(yán)重不足，當(dāng)前生態(tài)司法改革已進(jìn)入“窗口期”。
公益訴訟舉步維艱環(huán)保組織“空窗運(yùn)轉(zhuǎn)”
據(jù)媒體報道，今年4月蘭州自來水污染事件發(fā)生后，有5位蘭州市民到當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V自來水公司，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂云洳环厦袷略V訟法規(guī)定的公益訴訟原告資格為由，駁回其訴訟請求。
2013年是確立公益訴訟制度的新《民事訴訟法》實(shí)施的第一年，中華環(huán)保聯(lián)合會一共提起8起環(huán)保公益訴訟，但無一案件被法院受理。環(huán)境糾紛量持續(xù)增多和環(huán)境公益訴訟量很少之間形成了巨大反差。
專家提出，現(xiàn)行法律制度限制了原告資格，導(dǎo)致案源困難，訴訟主體問題成為環(huán)保法庭運(yùn)行的首要薄弱環(huán)節(jié)。我國民間環(huán)保組織數(shù)量日益增多，但大多處于初創(chuàng)階段，缺乏環(huán)境科學(xué)技術(shù)人員和法律專家，搜集環(huán)境污染證據(jù)和運(yùn)用環(huán)境法律訴訟的能力明顯不足。
從2000年到2013年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計不足60起。從起訴主體看，絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少，個人訴訟更是難上加難。一些地方法院認(rèn)為涉環(huán)保糾紛應(yīng)由政府部門解決，而由法院審理非常困難，因此不愿受理立案。
中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長呂克勤說，環(huán)境公益訴訟是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在我國的環(huán)境公益訴訟事件中，環(huán)保社會組織通過直接提起環(huán)境公益訴訟，為維護(hù)社會環(huán)境公共利益發(fā)揮了重要作用。但是，由于提起環(huán)境公益訴訟并不能帶來物質(zhì)利益的增加，甚至還要犧牲一定的物質(zhì)利益，加大各方面的人力和財力的投入，因此并不是所有的有原告資格的主體都會行使這種權(quán)利。從環(huán)境公益訴訟的整體實(shí)踐來看，在已受理的環(huán)境公益訴訟案件中，由環(huán)保社會組織提起的僅占13%，這主要是因?yàn)榱鸽y、取證難、鑒定難、訴訟成本高。
重慶市高級人民法院研究室副主任吳比說，加大環(huán)境問題的法治化解決力度，就應(yīng)增大以司法方式化解環(huán)境沖突問題的比重，環(huán)境行政力量單打獨(dú)斗解決不了環(huán)境問題，要發(fā)揮司法化解環(huán)境沖突的作用，就需重視引入社會參與，激發(fā)社會參與環(huán)境保護(hù)與治理的活力，著重推行環(huán)境公益訴訟制度，并在立法上給予充分制度保障。
構(gòu)建生態(tài)司法體系暢通環(huán)境維權(quán)的司法通道
2007年，貴陽市在全國率先成立了環(huán)保“兩庭”，即貴陽市中院環(huán)保法庭和清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭。2013年，成立了貴陽市檢察院生態(tài)保護(hù)分局和貴陽市公安局生態(tài)保護(hù)分局，建立起市級環(huán)境司法體系。今年4月，貴州成立省高級人民法院生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判庭、省檢察院生態(tài)環(huán)境保護(hù)處和省公安廳生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，在全國率先在省級層面建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體系。7月1日，全國首部省級層面的生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》正式實(shí)施，為地方環(huán)境司法體系建設(shè)提供了法律法規(guī)保證。
貴州省委常委、政法委書記秦如培說，職能集約、功能完善、銜接緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法體系，堅持發(fā)展生態(tài)雙贏、公正高效并重、預(yù)防治理齊抓、銜接聯(lián)動多元的原則，有助于提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法司法的系統(tǒng)性、規(guī)范性和專業(yè)性，為貴州建設(shè)全國生態(tài)文明先行示范區(qū)提供強(qiáng)有力的法治保障。
參加生態(tài)文明貴陽國際論壇的部分專家提出，強(qiáng)化生態(tài)文明法治保障是必然的改革趨勢，一方面環(huán)境糾紛日益增多，公眾環(huán)境維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)有助于拓寬環(huán)境維權(quán)的法律渠道；另一方面環(huán)境案件不同一般民事、刑事案件，專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)要求高，亟須專業(yè)的司法力量。
完善頂層設(shè)計深化生態(tài)司法改革
5月16日，中華環(huán)保聯(lián)合會以安順市宏盛化工有限公司排放工業(yè)廢水，嚴(yán)重污染邢江河、紅楓湖水質(zhì)，影響排污渠沿岸居民生產(chǎn)、生活為由，向清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭提起水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟。這是貴州生態(tài)執(zhí)法司法專門機(jī)構(gòu)成立后受理的第一例跨行政區(qū)劃管轄的環(huán)境保護(hù)案件。記者采訪的多位公檢法部門領(lǐng)導(dǎo)和專家提出，生態(tài)司法改革具有積極意義，應(yīng)堅持推進(jìn)，但改革中遇到一些難題，亟待進(jìn)一步完善頂層設(shè)計。
一是扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境法律“錯位”，建立和完善環(huán)境糾紛多元化解決機(jī)制。強(qiáng)調(diào)司法規(guī)范和制裁作用，引入調(diào)解、中立評估、行政性實(shí)質(zhì)審查、專家意見參考等多種方式解決環(huán)境糾紛，推行第三方環(huán)境污染治理方式。
專家提出，我國的環(huán)境立法基本上是“管理法”，為環(huán)境司法提供的資源非常有限。與此同時，最高人民法院迄今為止共頒布的3400多條司法解釋中，與環(huán)境案件審判有關(guān)的司法解釋僅有不到20條，約占總數(shù)的千分之五，且主要針對環(huán)境刑事案件，有關(guān)環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件的司法解釋數(shù)量極少。建議出臺操作性、原則性和靈活性相統(tǒng)一的司法文件和司法解釋，指導(dǎo)我國環(huán)境司法實(shí)踐并為環(huán)境立法提供強(qiáng)有力的支持。
二是我國迄今沒有一家經(jīng)司法部授權(quán)的專門的環(huán)境污染損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了鑒定無門的狀況，亟待建立司法鑒定機(jī)構(gòu)解決舉證難和鑒定難的環(huán)境訴訟瓶頸問題。環(huán)境侵權(quán)及其危害結(jié)果具有潛伏性、長期性、遷移性、突變性等復(fù)雜特點(diǎn)，建議盡快開展相關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)的登記注冊，并明確環(huán)境污染鑒定評估機(jī)構(gòu)接受委托并提供鑒定報告的法定義務(wù)。
三是建立和完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度。在環(huán)境侵權(quán)案件審理中，作為個人的侵權(quán)人賠償能力不足導(dǎo)致?lián)p害無法恢復(fù)，應(yīng)開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)，逐步建立和完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度，完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。
四是完善環(huán)境公益訴訟，激發(fā)公民和環(huán)保組織支持環(huán)境公益訴訟積極性。
當(dāng)前法律規(guī)定的環(huán)境公益訴訟主體范圍過窄，提起環(huán)境訴訟的風(fēng)險過大。在新《民事訴訟法》確立環(huán)境民事公益訴訟主體僅為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”，將絕大部分環(huán)境公益組織和個人排除在公益訴訟的大門之外，應(yīng)最大限度保障環(huán)境公益訴訟權(quán)。同時，一般公民、環(huán)保組織都難以承受高額的訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)。建議建立公益訴訟賠償基金，化解受害人、公益訴訟主體訴訟風(fēng)險。
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